<![CDATA[仝志辉]]> http://622007826.qzone.qq.com Sun, 29 Nov 2009 17:59:50 GMT Qzone zh-cn Copyright (C), 2005-2008, Tencent Tech. Co., Ltd. Thu, 15 Jan 2009 08:36:18 GMT <![CDATA[“公民社会与地方治理”讲座（２）]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232008578 “公民社会与地方治理”论坛第十四期会议记录

主题：中国综合农协发展路径
时间：2008年12月10日晚上18:30-20:30
地点：北京师范大学数学楼205室
主办：北京师范大学公民社会与地方治理中心
主讲人：仝志辉（中国人民大学农业与农村发展学院副教授，中国人民大学乡村建设中心研究员，“乡村中国观察网”主编，“乡村中国观察周刊”主编）
评议人：刘小康（北京行政学院副教授）
主持人：于海波（北京师范大学管理学院博士）
记录人：刘婷
会议纪要：

续接第一部分
　　
　　以上是理论上的探讨，那么如何让综合农协成为现实呢？综合农协是不是过于理想化？无法实现呢？这就是我讲的第二个问题，如何建立综合农协？
　　其实关于综合农协现在已经有许多成功的案例。典型的有日本、韩国、台湾的农协。这些经验是有效的，值得借鉴的。在日本和韩国，农协的组织网络非常的庞大，触角深入到了农村各地，几乎覆盖了所有农民，已经具备了法律引路、政府扶持、组织严密、功能齐全、实力雄厚几个特点。农协承担着推广农业科技、供应化肥、农药和农机、发行农业贷款等多方面的业务功能，促进了农业发展并增强了农民的竞争力。而台湾的农协已经成为每届新政府的重要票源，可见农协在台湾的作用之大。但是这些经验到底在多大程度上值得我国农村加以借鉴呢？主要的质疑来自以下几个方面，这些质疑同时也是我国建立综合农协的现实障碍。
　　第一个障碍来自于中国的现实国情。有学者认为尽管日本、韩国、台湾农协组织的成功经验能够给我们很多启迪，但是他们的成功有其自身的特殊性。这些地方的面积小、人口少，统一的农协或农会容易建立。而中国的地域面积广阔，地区差异性显著，能够真正建立一个跨地区、跨部门的合作组织在现实条件上有很大的困难。关于这一点，我想说，并不是要一步到位的建成全国性的统一的综合农协。在前面我也说过了，要成立的组织，只要满足合作化的基本原则，就要给予一定的政策支持，逐步引导覆盖多数农民的综合农协。
　　第二个障碍是统一的全国性组织可能会演变成政治势力。全国性综合农协有可能成为政治集团被少数人控制的风险，到时非但不能帮助农民解决问题，而且成为少数人的政治砝码，被用来与政府进行博弈。在这一点上，我强调的是，综合农协的性质是属于经济组织，它的宗旨是帮助农民降低生产成本，为农民提供更多的涉农服务，将收益放大，达到农民利润的最大化。可是,农民的经济问题,多是政治、制度、文化等下层结构带来的。这样的组织不是农会，不带有政治倾向。
　　第三个障碍是目前我国仍然在幻想专业合作社成为关键性组织，积极进行土地流转。由于我国农业仍然是以分散的小农经济为主体，农业生产率低下，资源浪费严重。那么如何提高生产率呢？出路是走规模经营道路。农业只有搞规模化、产业化，进一步实现国际化才能具备高水平竞争力。所以我国正在加快农村的非农化和城市化。但是，目前的农业结构调整依靠专业合作社将会有两方面的问题：（1）我国农村土地少，从事农业的人口多。这就使我国农民的户均土地少。日本也有人多地少的问题，但是我国的户均土地数量仅和日本进行比较，都远远不如。日本户均土地是1.5公顷，我们的户均土地仅不足0.5公顷。户均土地规模小就会限制规模经营，农业要实现产业化、规模化就面临着困难。（2）城市化过程占用土地，也使规模化在某种程度上受到限制。由于农业生产率低，获利不高，农民收入少，所以农民不愿意只从事农业生产活动，现在越来越多的农民进入城市，加速了农村的城市化，这必然带来更大的用地压力，城市中人地关系的紧张势必会增加土地占用。所以，我认为提高生产率的关键不是提高土地产出率，而是要提高家庭劳动生产率。家庭劳动生产率的提高要依靠综合的农民合作协会。
　　而综合农协是要进一步放大规模，把资金拢成一体，从而放大农民收益。在综合农协内部，并不是每个环节都可以获得利润，但是农协统一管理之后就有能力把资金在部门内部进行合理配置。例如，综合农协内部的科技流通可能不能获利，科技是要花钱的，而金融机构是赚钱的，农业协会用金融利润贴补科技。因此，综合农协不仅是要谋求农民利润的最大化，还要对内部的资源进行整合和配置，来满足农民的综合需求。像台湾农会基层机构甚至教农民插花和理财，证明农协有充分实力，给农民谋取更多的社会服务和福利，来更好服务于农民。
　　第四个障碍是部门利益和龙头企业的抵制，综合农协的成立可能会对现有的部门权力造成损害。合作金融发展后，信用社、商业银行、农业银行的利润都会受损。金融机构合作后，农行不干了，流通归农协后，供销社不专营了，科技服务归农协后，科技局也不满意了。因为利润被综合农协内部截留，而且国家给予部门的财政支持也会减少，对这些部门利益的损害势必招致这些部门的反对和抵制。另外的抵制来自龙头企业，它们深入农村，在农村投资办企业，为的是获取企业利润，拿到国家财政补贴。但是综合农协的建立对龙头企业的利益也是一种损害，来自他们的反对也是不可避免的。也可达成协作，如公司+合作社+农户。
　　这就涉及到建立综合农协政治意愿，将部门和龙头企业的利益整合到综合农协，收编这些涉农部门和龙头企业的权利，损害了它们的利益。这就给综合农协的建立造成了政治上的障碍。对于这个问题，我的看法是这样的，农民是市场行为的主体之一，政治意愿应该从部门利益中脱离出来，让综合农协帮助农民更好的参与市场活动。所以应该开始有关这一政策的试点，而政策试点需要地方的改革家和有识之士予以支持和配合。如果几个县能够一起做这件事那么必然能反映到政策制定机构和新闻媒体中，如果县农协的模范试点能够很好的发挥，成功的经验势必受到关注和推广，理论在实践上的成功往往更有说服力。而这个试点也可以由省领导来推动。
　　第五个障碍是农民的主体性不强。现在大多数农民还没有意识到单家独户是不能解决问题的，中央的惠农政策也不能从根本上解决农民的问题，所以需要提高农民的主体性，考虑农民的切身利益。综合农协提高合作社各项资源的利用率，把有效的资源贡献给农村而不是被城市抽血。综合农协对公民社会也有积极作用。老年人活动室并不是公民社会，只有农村的经济水平提高了，经济组织的功能充分发挥了，公共物品供给充足了，农民有了自己的代言人，真正平等享受社会资源，才是真正的公民社会。

　　于海波博士：谢谢仝教授，仝教授主要从综合农协的内涵、发起原因和建立综合协会的现实障碍几个方面给我们做了深入的分析，下面有请刘教授对此问题做一些点评。

　　刘小康教授：谢谢大家，很荣幸今天能够参加这样一个具有现实意义的论坛，因为我对农村问题没有做过深入的调查研究，所以今天来到这里主要是向大家学习，我就简单对综合农协这个问题谈一下我个人的看法：
　　（1）今天主要讨论的是组织问题，形成组织有降低风险，确定收益的作用。那么这个风险到底是农业的风险还是农民的风险呢？我认为，当前面临的风险是农业的风险而不是农民的风险。农业是有问题，但不是农业的问题。外部因素导致农业风险加大（农业本身就有自然风险和市场风险），农业风险转化为农民的风险。我们怎么降低风险，确定收益？办法就是发展综合农协。综合农协应该是经济组织而不是政治组织。还有一个办法就是先经济后政治，但是我觉得不能完全排除以后综合农协发展成为具有政治性质和政治作用的可能性。但是，开始必须是从经济组织入手。
　　（2）怎样把农业产业链向前后拓展呢？当然离不开利润的增加。我认为在增加利润方面竞争比垄断更加理想。蚂蚁和大象的竞争，有何公平可言？纵向一体化需要看产业链的利润分配，以及利润分配的比例。当然，自然界的蚂蚁抱成团，照样可以生存，他们的食物也不一样，所以，和大象更多的不是竞争关系，而是共生和谐甚至是合作关系。但是，当前中国的农民蚂蚁几乎抱不成团，也没有激励抱团，反而被肢解为散兵游勇，在城市的各个角落和高度分散化的广袤乡村，去和大象争夺同一块面包。而综合农协的内部治理方面，在平均分配这一点上是有难度的。我对综合农协内部的合作分配机制持怀疑态度。
　　（3）我们的基本的出发点就是解决当前农村、农业和农民的问题。问题存在，那么如何恢复秩序？要解决问题，自发的秩序和设计的秩序哪个更好呢？我认为，自发的秩序更合理一些。自发秩序有道理，但前提不存在。因为农民有自己的智慧，要相信农民有能力依据自己的需求寻找到一种满足他们综合需求的合理秩序。但是现在的关键是存在制度问题。农民没有选择权，无法真正为自己做主。就拿土地来说，我国农民拥有土地的经营权，但是土地归国家所有。但是在美国和日本，农民拥有土地所有权，能够进行自由结社，这样农民就有能力自主化解风险。另外，台湾农协能够发挥那么大的作用也是因为台湾农民有选票。所以，解决问题的关键在于改进制度，赋予农民选择权。

　　于海波博士：谢谢刘教授的精彩点评，我们看到了刘教授和仝教授的切入点是不同的，对这些不同的观点，我们再请仝教授做一些解释。

　　仝教授：刚才我用的是演绎的逻辑，当然关于这个问题需要进行更深的经验分析。如日本、韩国，台湾农民的政治投票权和农协地位的关系，需要做历史分析。
　　首先，我并不否认农民选择权的重要性。但是现在的综合农协不是缺失选择权的问题，而是结社被限制的问题。由于存在结社成本，多数农民认为结社没有必要；另一个问题是能力问题，目前农民还没有足够的能力自发结社建立综合农协。这就需要政府的介入。中国农民在政治上的结社权受到限制，经济上的自由市场的选择权又不能完全落实，必然不能靠自发的秩序来解决问题。
　　其次，在（合作社内部组织的）技术管理方面，只靠政府不足以解决问题的。同样靠自发的、专业合作社内部发展，这个综合农协同样也演变不出来。我认为要采用自上而下和自下而上二者相结合的办法才是明智的做法。对此，我采取了比较稳妥的态度：并不是要让全国性质的综合农协一蹴而就，而是依靠不断的制度创新和试点的方式进行探索。
再次，关于垄断方面，我认为垄断不一定没有效率。我国农村的市场化程度低，市场不能作为资源配置的唯一基础。农业不应该市场化，市场的萌芽不是在农业。让中国的小农来面对世界，只能够被压垮，必须依靠组织的垄断性对小农进行保护。但是这样会对宏观经济有多大影响还需要进行进一步研究。

　　于海波博士：感谢两位教授，大家对综合农协有什么样的看法或疑问，现在可以向两位教授提问。

　　提问1：仝教授您好，今天您就农村问题给我们提供了一个新的思路和角度，您设想的综合农协类似与农村社会化服务组织的。它是一个纵向体系的组织，从县到省再到全国，纵向的联合能够使更大限度的发挥综合农协的作用。但是我同时认为，这样的组织已经不单是经济组织，因为纵向一体化的体系是很难按经济规则来操作的。并且，既然综合农协是服务性质，那么把它作为经济体，操作上是有难度的。经济组织必然无法摆脱对利润的获取。

　　仝教授：中国的组织历史还较短短。当前我们的组织技术还不成熟，并不能由此说不能。因为在美国、欧洲有了这种组织形式，并且有成熟的模式。我们中国的组织应该从过去的组织、国外的组织找经验。有时，现有经验很难解释，中国现象也很难解释，但是这不能阻止中国的政治“企业家“、学者进行探索和尝试。

　　提问2：仝教授，我想知道，中国综合农协是一个设想还是已经成为现实？有没有中国综合农协的实例？

　　仝教授：是有例子的，但是有一些障碍。例如，邯郸在20世纪八十年代，就有纵向的农业经济合作组织。但是由于政治体制，后来这个农业协会流于形式而没有取得成功。再如，浙江省县级的十几个试点，已经有很好的运作。在知识流通方面早已有了，但是成文规定还没有。因为一种成功的模式和方法不是讲出来的，综合农协是有很好的前途。

　　提问3：仝教授，我想知道的是如果成立这样的综合农协，会长由谁来当？如何进行选拔？这样的综合性组织，必然要求对各个领域进行全面管理，那么怎么进行知识管理？如果政府对管理插手，那么是不是就失去了多中心治理的意义？

　　仝教授：这个会长关键是由农民来雇佣。目前瑞安农协的章程，已经对此做出了设计而且相当精巧。瑞安农协的章程涉及到包括会员的分级（五级）架构。规定社员的双重身份。组织架构不是凭空的，而是要与当地社会相接，这也是需要深入了解的。

　　提问4：仝老师，我认为这个理论是可以探讨、尝试和推广的。但是，我认为在集权制度之下，这样的组织是不容易建立起来的。我来自河北省，见到的很多农民合作组织,但它们往往仅仅是流于形式的。它们可能定期的把农业产品拿到是石家庄展销会进行展销，但是并没有实质的作用。那么如何采取有效措施让这个理论进入到操作层面，发挥其作用？
仝教授：面对社会问题，我们首先要抱定理想。乌托邦也许不存在，但并不意味着我们不能想。每个人都应该朝着理想而做不懈的努力。作为知识分子，如何去做呢？中国的知识界，自求专业化，总说自己能影响社会。但是我认为知识分子更是需要实干的。而政府则需要把问题作为问题，出现问题及时解决。在我国的集权制度下，能立即做出改变是不容易的，要想做成什么事情，政府必须下决心，加之学者的推动和农民意识的觉醒，这样才能更好的解决农民面临的问题。现在的关键在于政府不做。其实中国有很好的资源，集权也可以作为一种资源，如果全国上下能够广发的结成共识，且把共识不断扩大，那么集权反倒推动了问题的顺利解决。所以，说来说去，集权制不一定是坏事。但是民主如何体现，集权体制下，如何让百姓有话语权，让百姓的利益受到重视？这才是政府真正该考虑的问题。

　　提问5：仝老师，您刚才已经提到，在浙江已经有综合农协雏形，那么为什么不去推广呢？

　　仝教授：这涉及到现实的利益结构。不可否认，某些部门和资本的强势，是组织综合农协试点推广的障碍之一。就像我讲到的，综合农协的建立必然涉及到利益的整合，这不可避免会使某些部门和龙头企业的利益受损，所以他们会阻挠农协的推广。当然还有因地制宜的问题，因为，综合农协现在还处在建立试点的探索阶段。在浙江不能推广，不能够说明在其他地方不能够进行推广。综合农协的建立要求地方政治家、地方公共权力的决策系统共同推进地方创新。核心在于结合地方知识核心架构。政府要相信农民，发挥合作社的作用，知识分子从事长期的研究探索。所以，中国农业、农村和农民问题的解决不仅需要专业的理论知识，更需要强烈的社会责任感和创新的时代精神。

　　于海波博士的总结：
关于如何更好的解决农民问题，仝老师为我们提供了一个新的方向——走综合农协的道路。并且分别从综合农协建立的现实原因和制约因素方面进行了深入的分析，让我们对建立综合农协的迫切性和它在解决我国“三农”问题中所能发挥的作用有了一个新的认识。而刘教授则以市场的竞争性为切入点对综合农协内部的运作方式做了不同的思考，认为，综合农协的垄断权利是不利于利润的增加，还是应该发挥竞争的作用。同学们又从当下中国现实的多方面提出了疑问。可见，这仍然是一个需要我们继续进行学习研究新事物。就像仝教授所说，现实的困难必然是存在的，但是困难并不能阻止我们进行探索研究和制度创新的脚步。再一次感谢两位教授给我们做的精辟分析。第十四次“公民社会与地方治理”论坛到这里就结束了，希望大家继续关注有关公民社会和地方治理的研究动态。谢谢大家！

全文完 ]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232008578#comment 136315392 Thu, 15 Jan 2009 08:36:18 GMT http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232008578 <![CDATA[“公民社会与地方治理”讲座（１）]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232008496 “公民社会与地方治理”论坛第十四期会议记录

主题：中国综合农协发展路径
时间：2008年12月10日晚上18:30-20:30
地点：北京师范大学数学楼205室
主办：北京师范大学公民社会与地方治理中心
主讲人：仝志辉（中国人民大学农业与农村发展学院副教授，中国人民大学乡村建设中心研究员，“乡村中国观察网”主编，“乡村中国观察周刊”主编）
评议人：刘小康（北京行政学院副教授）
主持人：于海波（北京师范大学管理学院博士）
记录人：刘婷
会议纪要：

　　于海波博士：农村问题是当前的重要问题，今天我们很荣幸邀请到中国人民大学农业与农村发展学院的仝志辉教授给我们讲解中国综合农协发展路径，并且请到了北京行政学院刘小康教授做评议。现在先请仝老师给我们做讲座。

　　仝教授：大家好，我理解徐老师做这样论坛的意义，所以很高兴能参加这个论坛和大家共同学习。从现在的研究来看公民社会是热点，从实践来说是农民问题是党和国家的大事。我研究的领域也是在农村。农业发展、新农村建设和农民生活是与国家的发展紧密联系的。这是我从事农村研究的一个出发点。我以前做了一些关于农村基层选举的研究。选举时农民是否是以公民的身份投票呢？就目前来说，农民参加投票并不是基于公民的角度，农民并不认为村选是他们的一项公民权利。只有将来农民作为公民参加选举的时候，农村才是民主的，那才是真正的公民社会。另外，我对一些农村民间组织做了研究。其实农民不仅是种地、发生纠纷、聊天，他们也加入到一些组织中去。现在的农村，已经存在许多农村民间组织，这些组织也是和治理有关的。在这里，我不是为了附会“公民社会”“地方治理”这些理念，我很想知道你们的兴趣所在。如果讲“三农”问题，现在已经有很多研究和观点，你们可以听其他的。我今天所讲的侧重点在农民组织。我首先要讲什么是中国综合农协。其次，我要讲的是怎么样建设这个综合农协。
　　我的讲述将用一个小时。我想大家可能比较关注社会的NGO，而我所讲的综合农协就是想把农村和非营利组织挂钩。综合农村协会大致是这样的，它首先是合作社，是经济组织。其实过去的分田到户也是有合作行为的。比方说，在自留地时期，让邻居的孩子帮忙务农，然后让他到家里一起吃顿饭，或给他糖块，这叫换工。通过劳动的交换，可能奠定人情的积累。这可以用社会资本来解释，人情也是一种资本，通过换工的方式获得人情资本就是一种初级的联合，可以获得一定的社会资本。但是在分田到户时期，农民可能会缺乏资金、信息等资源，对市场价格也只是被动接受。相互结合起来可能对农民更好，最初是联合体的形式，到现在已经发展到合作社的形式。这种联合是以劳动为基础，在组织内部由农民进行平等决策，最后共同享受收益。举个例子来说，种茶的茶农，如果只有一家茶农，那么他只能到邻近的集市或市场售茶，因为没有足够的资金和精力向外拓展市场。但是如果成立合作社进行统一管理，就会有专人负责跑市场，有专人负责交通等等。合作社中的社员同时又是合作社的顾客，社员从合作社购买生产资料，又卖出产品，社员成为合作社与市场的中介。简单来说，一户农民买化肥的量少，价格必然相对较高。但是如果通过合作社批发就可能降低购买价格，从而降低农民生产成本。当然合作社还有很多其他的服务。因为合作社中的社员同时又是用户，通过合作社的联合，获得更多的资源，从而扩大收益。国家在2006年颁布《中华人民共和国农民专业合作社法》并于2007年1月1日起执行。合作社不同于企业，不是完全以市场营利为目标，而是帮助农民扩大收益。合作社内部的价格不是由资本支撑的企业家来决定，而是民主决定。收益分配均匀。
　　那么农民的这种联合又是如何兴起的呢？中国的小农面对市场始终是处于弱势地位的，在放开市场之后，从事农业活动获得的收入低，可能出现两种情况：一是农民会远离农业，到城市里打工；二是农民被动接受这种状况，继续务农，导致的结果就是城乡差距越来越大。可见农民直接以个体的方式面对市场是无法保证其收益的。只有弱势联合才能真正地保证收益。例如医院出价时，病人被动接收医疗价格；房地产商对住房出价，我们被动接受住房价格。同样，农民也只能消极被动接受市场对农业生产资料和农产品的定价。这是为什么呢？因为分散，分散就被动，分散就处于弱势，只有加强弱势的联合，才能改变被动的局面。合作社是联合的经典方式。举个例子来说吧，我曾经对沿黄河的甘肃某个县的农业生产进行过考察。考察发现，由于有黄河流经的便利条件，农民在稻田里养鱼一亩地就能多收入2、300元，只需要投放鱼苗。但是这里有个问题：因为，稻田成片，各家稻田的水是相通的，那么自家所养的鱼就不可避免会游到别人家的稻田中。而且，对小孩随意捕鱼的现象也不能有效的进行控制。此时如果能够通过统一的组织进行管理，安排专门的人员处理这个问题，那么就能增加农民的获利水平。中国农村是以小农为主的，像美国那样的规模农户、规模农业很少。小农就需要合作社的组织结构，形成规模。在合作社内部社员可以资源共享，权利均等，收益均分。除此之外，合作社还可以为社员提供多种社会福利和社区服务。现在我国已经存在相当数量的农村民间组织，这些组织能够解决当前的许多现实问题。但是还远远不能解决所有问题，多数农民并没有从现存的专业合作社中真正得到好处。
要发挥合作社的作用，中国就要发展综合的农村合作协会。这里我要强调三点：
　　第一，我说的综合农协不是农会，大家应该知道于建嵘教授写的《我为什么主张重建农民协会》，他设想的农会是保护农民权益的组织，是农民利益的代表，通过媒体表达农民权益，主要目的是缓解对农民的侵权，维护农民有组织的抗争。这样的地方组织和地方政府会形成冲突。农会的成立是基于农民对县乡管理的不信任，为了填补基层政治管理体制的空白。而我所讲的不是这样的组织。
　　第二，它不是纯粹的农业种植业经济组织。现在我国已经有不少行业协会性质的民间组织。农业方面有渔业协会、养殖协会；专门的农产品方面有蔬菜协会等等。但我讲的综合农村合作协会并不是这样的组织。
综合农村合作协会首先是针对目前专业合作社的不足方面所提出的。专业合作社能不能解决农民问题呢？如果能的话，怎样才能解决农民问题呢？目前的农民问题在于不能分享涉农产业链中的多数利润，种植业减产或农产品价格降低会直接导致农民的收入降低。而当农产品价格上涨时，如果同时伴随着化肥等其他生产资料价格的上涨，农民的收益依然不会增加。现有专业合作社的作用之一就是可以规避一部分市场风险。在农产品价跌时，专业合作社可以发挥作用，使损失尽可能减小。但仅仅依靠专业合作社，还不能使农民获得农业产业链中的多数利润，为什么呢？粮食要加工，企业赚取加工费；化肥生产企业获得生产利润；农民进行小额贷款，从事有关的金融活动，则金融行业获利；在技术方面，农民需要买收割机，这样生产机械部门获得利润。农民不能获得这些利润和收益。有人认为农业天生是补贴的，如美国、日本等发达国家的农业都是靠政府补贴维持的。有人就认为中国目前的经济发展和财政收入有限，城乡差距都属于正常现象。这是由中国经济水平决定的。在中国经济发展到更高的水平时，补贴进一步提高，农民的收入自然增加，城乡自然融合。但是我认为，不应该把农民问题消极的理解为自然现象而等待问题的自行解决，而应该积极的探索新的思路。综合的合作组织这是这样一条促进农村发展的有效途径。通过综合农协将外部所有的利润环节纳入农协，把利润截留在协会内部，由社员共享，这必然可以扩大农民收益。目前的合作社作为一种中介组织，联合还处在非常初级的阶段。综合农协的特点在于使涉农的生产、销售、初加工、深加工、金融等等整个环节被合作社控制，农业作为产业被农民掌握。
　　我所强调的第三点是综合农协与专业合作社不同。专业合作社有专门从事农产品的、专门从事农业服务的、专门从事农产品经销的、专门从事金融服务的等等。这些专门合作社强调专业性。专业性就决定了它们产生的利润只是整个农业的一部分，农民加入也只是获得部分收益，收益水平低，对于小农户来说并没有必要加入。只是适合农业大户加入，但是现实情况是农业大户在农村中的数量并不多，也就是从事专业化生产的农户很少，而且大部分农民劳动时间零碎，农闲时会外出打工，从事其他养殖等。这样的农民也没有太大必要加入，所以此种合作社的规模小。那么即使农民专门合作社的法律能够得到切实的贯彻和实施，大部分农户依然是被动接受市场价格，现有的困境仍然是无法解决的，中国多数小农的弱势处境不会有改观。纵然政府出台很多惠农政策，也不能够真正使农民摆脱目前的状况。举例来说，政府对种粮农民给予补贴，但是却无法对化肥价格进行控制。这样，农民确实从补贴中获得实惠了，但是化肥的高价并没有让农民的收益有多少实质性的增加。政府能做只是告诉化肥生产商不能卖假的化肥。但依然有很多假农药。化肥商家为什么敢卖假化肥？因为农民投诉的成本高，农民个体无力充分搜集信息，不可能状告化肥商家，只能忍气吞声。但是如果有综合农协，那么综合农协会雇用专门的人员负责搜集信息，保护农民的权益。
　　下面我来说一下如何建立这个综合农协。第一，综合农协需要国家的介入。建立自上而下和自下而上结合的农业协会。改变当前单纯依托部门自上而下分割涉农资源的做法，给予综合农协多方面政策而不是单方面的政策扶持。这主要是针对农民的自发性而说的，单纯的依靠农民的自发结社并不现实，因为合作需要成本，例如，我们把安徽砀山县的所有梨农加入农业协会有较高的初期成本，单户小农的生产剩余本来就少，还要让他们承担合作成本，这样综合农协的启动就会困难。因此，就需要国家的介入来降低成本。
　　第二，要引导覆盖多数农户的趋势，综合农协的建立首先来说并不是抹煞专业合作社，关键是要将高利润的涉农服务和产业交给农业合作组织专营。这个组织是给农民提供服务。另外，我要说的是，综合农协要组织大多数农民，虽然是否加入合作组织、接受合作组织服务应该由农户自由选择，但是最终农村合作协会应该包括中国大多数农户。小农只有被合作体系保护起来，才能避免市场弱势地位。合作体系只有联合全部小农，合作体系才能最终形成可观的利润来源和可持续的自我延续机制。也只有农村合作体系具有全国覆盖性，才能使国家和农民建立起直接的沟通。现在的一个县可能有上百个合作社，专业合作社可以以基层组织方式，更要发展基层的综合性合作的社区合作组织。这样做的目的是尽可能的让涉农的所有利润截留在协会内部。
　　说到将涉农部门、资本和利润留在农业内部又要分几个方面来说。第一方面是要让金融资本留在农村。现在为什么很多农民远离农业？其中的一方面原因是，农民把务农赚的钱存入银行，但是银行作为金融机构，为了获得金融利益会将农民的钱带给工业或商业，农民的钱实际上是支持了工业和商业的发展。这就是所谓的“抽血机制”。综合农协就是要把农民的钱用于农民，这样的合作社是合作性质的而不是商业性质的，社员既是用户又是所有者，用户之间没有控制，对金融资产进行共享。第二个方面是流通服务方面，农民种粮食、种蔬菜、种水果，都需要大量的像化肥、农药、机械这样的生产资料。这部分生产资料就可以由大的综合农协经营。设想如果单个农户或者一个村的农户去购买化肥，则这部分花费就构成了农业生产成本，必然不能达到利润的最大化。但如果成立综合农协，由协会中的经销机构负责生产资料的购买、运输，这样就会节约成本，增加利润。第三方面是科技服务方面。长久以来，我国的农民靠经验务农，被认为是素质较低的一个群体。经常会有化肥的过量使用造成土地板结的现象发生，这样的生产必然是一种盲目的生产活动。所以，农民需要科学技术，需要科技的推广体系。就目前来说，一个县里可能有农科所，但它是以赚农民的钱为目的，他们是向农民卖技术，是一种市场行为。综合农协要把这部分市场利润截留在内部。综合农协要实现金融、流通、科技服务的“三位一体”。
　　可见，综合农协要具体的把金融、流通、科技的市场利润截留协会内部，并将这些领域专属农民经济合作组织，其他经济主体不会轻易进入，把过去分散的小收益放大，能把利润内化的一个潜在的要求就是农协要覆盖大多数农户，这又与我在前面所说的内容相呼应。
　　第三，要依照区域大小和专业化程度高低建立纵向体系，这个体系是贯穿县、乡、村三级，直至在全国有统一的农民或农村合作协会，是统一而又多元、全方位、多层次的新型农村合作体系。举金融机构的例子，综合农协纵向体系的建立便于中央银行在不同区域之间进行资金调剂，从而实现纵向扶持。现在大的金融机构资金充足，但是多分布在城市，基层网点少；而小的农村金融机构资金匮乏，但是贴近农民，具备信息优势和网点优势，如果建立大的金融机构和小的农村金融机构的资金对接机制，由中央银行或大的金融机构向小的农村金融机构发放委托贷款、批发贷款，形成资金对接，就能够实现与农村的资金沟通、信息沟通和业务沟通，从而引导更多的资金向农村流动，更好的促进农村建设。
　　第四，综合农协的建立必须有财政扶持，包括财政和农民直接对接的项目，如水利工程，但是如果这些工程被农业大户承包，那么就等于财政扶持了农业大户，扩大了农民内部的贫富差距，所以项目只有归农协来办，才能让所有农民平等的受惠。这就要求赋予综合农协垄断权。此时，综合农协就不是纯粹的民间组织，而是特许社团，拥有法律赋予垄断地位，流通网路能直达农民和消费者。设想如果财政的扶持建立了统一的金融机构，但又不属于农协的职能范围。虽然会使小的信用社收缩，商业银行网点减少，金融机构获得利润，但是利润仍然不归农民，这样的政策同样是服务于少数农民大户而不能解决大多数农民所面临的困境。可见必须给农协垄断地位，涉农服务获得的利润，只能给农协。然后农协把多数的资金给农民。这样才能让综合农协真正的发挥作用。
未完待续 ]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232008496#comment 136315392 Thu, 15 Jan 2009 08:34:56 GMT http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232008496 <![CDATA[农村政治体制改革三十年的回顾与前瞻]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232007778
农村政治体制改革三十年的回顾与前瞻
仝志辉

　　内容提要：农村政治体制改革指针对县乡政权和村级建制的制度性调整，以改善国家对农村社会的治理，促进农业和农村的发展。农村政治体制改革展开的基本背景是农村经济和社会体制改革，其面貌受后者影响。改革以来30年间，在村、乡、县三级，分别进行了各种政治体制的改革。由于对农村政治体制改革的内在原理缺乏通盘了解，三级改革在诸多成就之余，仍欠缺整体协调。在城乡统筹和新农村建设战略之下，农村政治体制改革应该寻求村、乡、县三级联动。并要和一个纵向的综合农协体系相互支撑。

　　关键词：农村政治体制改革 综合农协 村民自治 乡镇改革 县级改革

　　作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院，邮编100872，副教授，《中国非营利评论》执行主编。

　　研究改革开放以来农村政治体制改革的历程，离不开已经有的各种史实记述和评论。对于政治体制改革，多数记述和评论一直持民主化的论点，并以制度建设为改革根本，这对农村政治体制的记述和评论产生了深刻的影响：一是对于改革内容，正确地关注了农村县-乡-村体制在民主方面的制度创新和发展，但是，缺少了对于农村县-乡-村体制在公共行政、治理等方面改革的关注；二是更多地将政府自身推行的改革作为研究对象，但对于基层和局部的农民创新则关注不够；三是更多关注了政治体制自身的改革，而对于政治体制和作为其背景的农村经营制度、农村财税制度和政治体制变动自身的关系缺乏足够的省察。
　　本文将力求摆脱这些缺陷，但是无法平地独筑高楼，只能尽自己微薄之力，将部分重要的逻辑关系和分析视野重新拉回分析，以求农村政治体制改革的面貌能更贴近历史自身演进的逻辑。期待更多同行来做这种总结，以便对未来不可回避的进一步的农村政治体制改革有所裨益。
　　当前，对农村改革的纪念和讨论还主要是经济体制改革方面，在经济体制改革方面由于有中国改革的优良传统，即农民创造和地方试点、试验，然后中央肯定、全国推广，故对经济体制改革的总结做到了全方位，不容易遗漏重要的经验，对于要解决的问题也容易提出，并达成相当的共识。这从刚刚结束不久的十七届三中全会的文件上可以得到充分的反映。但是，对于农村政治体制方面的变革，出来总结的人并不多，以往的一些政策回顾也多是回顾中央文件提法和全国面上改革的情况，而且也并不完整，对于各地试验和农民自发创造的一些经验还没有很好地发掘和总结。而学者的实证研究由于越来越走向学理的层面，目前其对于政策反思和政策设计的价值还没有充分显现。这给今天来总结农村政治体制改革的历程带来了相当难度。本文只是一次尝试。

一、农村政治体制改革的基本背景和基本面貌

　　农村政治体制改革指针对县乡政权和村级建制的制度性调整，以改善国家对农村社会的治理，促进农业和农村的发展。农村政治体制改革展开的基本背景是农村经济和社会体制的变化。概括起来，这些变化主要有以下几点。
第一是农户家庭承包制的确立。农户成为农村经济中的主要经济主体，并以农户为基础发展出少量合作经济组织。一般农户主要从事农业兼带进城打工，农村中的非农产业则主要为大户、外来资本和村集体所经营，“双层经营体制”由于集体经济、乡镇企业、农业社会化服务体系、合作经济的薄弱，其中统一经营层次并没有很好发展。多数农户是兼业小农，越来越多的农户成为专业生产农户，绝大多数农户生产生活已和外部市场紧密联系。
　　第二是农村社会的公共服务由乡村社会自己承担。社会管理以村社为基本单位，即以自然村为北部单元的行政村是社会管理的基本组织，承担村内基本公共物品供给，如治安、道路、水利、扶贫济困等，提供水平不一，但职责都在。村社组织管理村范围内土地，对农户发包耕地，审批新建宅基地，使用荒地和村内建设用地。
　　第三是村民的大范围流动和区域间农村发展差距的扩大。在城乡经济逐步融合的背景下，农民的生活不仅跨越了村庄，而且进入了城市，农村的青壮农民多数成为进城农民工，他们中的少数在城市定居，多数仍然在城乡之间做候鸟式流动，而且，这种城乡间流动的农民工现象将存在相当长时间。在全国，不同地区的农村发展的差距已经越来越大，有了所谓发达地区农村和欠发达地区农村的显著区别。
　　以上的农村经济社会体制和状况在30年间逐步发展，作为背景，它们对在其中展开的农村政治体制改革带来了深刻影响，某种程度上型塑了农村政治体制改革的下述面貌，充分表明农村政治体制改革是对农村基本经济制度的建立和调整的制度性回应。
　　第一，农村政治体制改革在30年间的多数时间里被分为县、乡、村三级分别设计，分成三块分别推进。虽然三块客观上有着密切关系，但由于各自解决问题被人为分割，就遵循了相对不衔接的制度设计，在改革进程中的协调并不明显。或者说，农村政治体制改革的整体性有限。
　　第二，农民的分散经营、较低的组织化水平、流动性增加使得农村政治体制改革缺乏来自农户的强有力要求，更多体现为中央政府的设计和推动和地方政府的执行和试验，农民对政治体制改革的参与不够。
　　第三，农村政治体制改革的地方性日趋明显，这是因为农村发展的区域差别越来越大，治理内容的相异程度越来越高。
　　第四，农村政治体制改革的被动性较为明显。这是因农村在城乡二元结构内谋求发展，农村政治体制改革的任务很大程度上不由农村社会内部提出，而是随国家和城市对于整体改革和发展的关注点变化而变化。
根据以上基本面貌，下面对农村政治体制改革进程的总结先分为村、乡、县三个部分进行，最后根据新的实践分析其中的关联何在。另外，既是总结，就不能只谈成就，30年岂会只有成功，今日复杂的农村政治问题，需要有实事求是的态度，认认真真鉴往知来。

　　二、 农村政治体制改革的主要作法和经验教训


　　（一）村民自治改革
　　村民自治是农村村级管理制度的基本设计，一度成为农村政治体制改革的重要内容。
村民自治制度在人民公社解体之后建立，其直接使命是解决人民公社制度解体后对家庭经营农户的重新组织。村民自治的制度设计是“四个民主”，即民主选举，民主决策，民主管理和民主监督。村民自治之所以能够萌芽和扩展，根本原因在于它对人民公社时代制度的某种继承性。它有效利用了人民公社时代的由生产大队、生产队和土地集体所有制互相加强产生的村集体意识和村集体制度。没有土地集体所有制，当然也就没有村民自治的成员边界和自治体内在的独立利益结构。
　　村民自治遵循了“民主化”取向，这和其诞生时的政治环境有关。改革之初的党和国家基于对“文革”教训的反思，非常重视发展社会主义民主和用社会主义法制保障社会主义民主。1981年党的十一届六中全会决议确定“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1982年党的十二大指出，社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。1982年宪法肯定了加强民主的原则精神，规定村民委员会是基层群众性自治组织。1987年，总结了地方经验的《村民委员会组织法》被全国人大以试行法名义通过。试行多年之后，体现更为严格的民主程序的《村民委员会组织法》在1998年正式通过实施。
　　村民自治制度具有以下制度特征。第一，民主导向。作为村民实现自治手段的民主被具体化为“四个民主”，并逐步成为村民自治工作的整体布局的代名词，而“自治”的主旨则因各种原因被忽视。 第二，程序至上。“四个民主”强调规范的选举程度，强调村民大会、村民代表会议、村民委员会的组织和议事、决策制度建设，这在《村民委员会组织法》和各省有关地方法规中都有具体体现。而且程序越来越严格和一致，给法律落实到多样化的村庄实际带来了困难。第三，民主选举是基础。村民自治制度尤其注重选举的优先性和规范化。选举民主被作为四个民主的基础和整个村民自治工作的基础，选举程序日益严格，违法纠正日益加强。一个直接、秘密、自由、公正的选举制度一定意义上成为村民自治制度的核心。
　　村民自治制度走过了萌芽、创立和法制化规范三个历史阶段。主要成就在于民主理念、民主规则和技术程序的推广，各种村民自治组织的建立和初步发挥作用。这些给农村带来了村庄的基本社会秩序，促进了农村社会稳定，并为村庄公益事业的发展提供了制度平台。但在实践中也面临着突出需要解决的问题。
　　第一，无村级财政支持，无法有效运作，而加强村内非正式资源动员的空间有限。想通过村委会组织村庄公共物品供给，就必须使它有财力。税费改革后，村庄无财政来源，在中西部地区，兼业小农的经济剩余本来就有限，村庄动员内在资源的潜力很小。
　　第二，“四个民主”中选举民主单方突进，后三个民主滞后。各级政府首选以选举为核心推动村民自治。选举单方突进一方面使得选举民主获得重要进展，农民的民主权利观念获得提升，但是也凸现出决策、管理、监督上的制度供给滞后，造成了特有的村庄选举和治理面貌：其一，村委会选举成为村庄内已经分化了的政治社会力量的竞争的焦点，但候选人的选举动机则偏向于个人和小集团获利，贿选和不正当竞争增加；其二，选举后治理很容易成为“村委会少数人自治”，村民没有更多有效途径监督村干部。
　　第三，自治活动中缺乏生发自治精神的内在机制。村庄社会内在的老人道德威望和经验资源，家族和民间宗教资源，风俗和教化资源，经济上互助合作的各种组织，在越来越规范和一致化的村民自治架构中，没有发挥其作用的有效机制。村民自治还没有从根本上成为一种村庄的社会和生活安排，“自治”必须存在于村民的生活之中。村民自治在欠缺财政支持和选举突进的推进思路中，越来越有成为一个游离于村庄之上的制度安排的危险，离农民自发创造出这一制度时的精神渐远。
　　从近期看，村民自治的发展将遵循以下的脉络。第一，村民自治会作为中国民主的一个符号，会继续被作为民主化解读。第二，农民组织化的逻辑是村民自治发展的深层次逻辑。村民自治虽然不会脱离民主化叙述的逻辑，但基于小农户和大市场对接、农户利益表达进入现代国家制度的根本需要，村民自治组织会逐步寻求和农民合作经济组织的整合，党内民主的发展将使农村基层党组织和村民自治的关系更加紧密，自治功能会进一步依托逐步兴起的各种农村民间组织来实现，村庄发展道路日益多样化，村民自治形式也将越来越多样化的动力。村民自治的片面民主化思路将受到挑战。

　　（二） 乡镇政权改革
　　随着农村确立家庭承包制，“政社合一”的人民公社体制逐渐失去了效力。1979年9月，四川省广汉县选择在向阳人民公社开展“政社分开”改革试点，将公社机关20名干部分为三块：党务和行政工作6人，农副业生产10人，社队企业4人，初步形成了党、政、经分设的基本框架。1980年6月18日，“向阳人民公社管理委员会”换成了“向阳乡人民政府”的牌子，揭开了四川省乃至全国“社改乡”的序幕。此间，村民委员会体制也已开始萌芽。
　　基于民主化理念和放权式改革思路，1982年《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，第110条规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，确立了“乡政村治”体制。1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，至1985年，全国乡镇人民政府普遍建立。
　　乡镇政权建立不久就开始了改革，几乎也经历了30年。乡镇体制改革，我按时间顺序将其归结为3个诉求或主题，即“基于整体政治体制改革要求的简政放权、党政分开、政企分开”、“基于乡镇财政压力的精简机构、转变职能”和“基于统筹城乡战略的综合改革”。
　　80年代中期到90年代初，乡镇改革首先是“简政放权，健全和完善乡政府的职能”，乡镇政权经历了扩权过程，乡镇财政建立，职能不断扩大。与整个政治体制改革步调一致，国家也试图在乡镇推进“党政分开”和“政企分开”，但由于乡镇的上级政府并未真正推行“党政分开”，乡镇党政关系依然照旧，“政企分开”也只在机构分设上完成，乡镇仍然直接举办乡镇企业和招商引资。
　　80年代的乡镇扩权改革在条块分割体制下不可避免地导致乡镇机构膨胀、人员增加。但在90年代，国家仍一如既往指望乡镇主要依靠自身财力解决农村公共服务乃至农业社会化服务，整个90年代的乡镇财政体制朝刺激乡镇自收自支方向发展。1994年分税制之前，主要实行的是 “核定基础、定收定支、收支挂钩、定额上交或定额补贴、超收分成，一定三年”的乡镇财政管理体制；分税制以后，乡镇事权和财权进一步错位，乡镇财政创收压力进一步增大。90年代的乡镇政府日益变成一个经营性政权，直接从事经济活动，为的是保证日益增加的人员工资和行政经费。这时，乡镇改革的主题就变成了精简机构、转变职能的所谓“机构改革”。但因政绩考核的“压力型体制”一直存在，90年代对乡镇精简机构的改革陷入了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。乡镇直接加重农民负担以确保收支平衡，导致乡镇债务增加，干群关系紧张，乡村治理出现危机。
　　2000年开始的税费改革到了2006年演化为全面取消农业税，2003年开始连续5个“一号文件”全面规划城乡统筹发展，使得乡镇政权的任务和宏观环境发生了巨大变化。乡镇财政开始转向以接受转移支付为主，乡镇改革开始朝真正按照农村发展要求界定职能，根据农村经济内在要求履行职能的阶段。统筹城乡战略之下，不同经济发展水平、城乡一体化程度的乡镇面临着不同的任务。这一轮乡镇改革在撤并乡镇、乡镇领导干部选拔制度、乡镇财政管理体制改革、农村义务教育改革方面都有重要举措。更为重要的是，县、乡改革之间的协同性被重视。其中乡镇人大代表的直选、乡镇长的直选、乡镇党委和乡镇长的公推公选等试点引起关注，并在一定范围内推广。
　　今后乡镇政权的改革要解决的核心问题仍然是怎样更好地提供农村公共服务和社会管理，因此，不能借财政压力而削弱乡镇政府的公共行政能力和责任，更不能仅靠减少人员、削减职能来自求平安。主要努力方向应该是建立农村公共财政制度、科学的官员选拔机制、政务公开和民主管理制度。在作为解决问题的手段之一的乡镇民主上，要破除对“选举民主”的片面迷信，探索多种制度设计：如加大乡镇人大对乡镇政府权力的监督，推行乡镇参与式公共财政预算并对预算实施过程进行监督；在乡镇长的选举上引入差额选举；加强乡镇重大事务的民主协商，建立民主恳谈、重大项目村民监督等制度。

　　（三） 县政权改革
　　县级建制是农村政治体制的最高一级。它的改革和整体的政治体制改革的关系更为密切，但可能也因此耽误了它的进程。在30年间，县政改革的主要内容也从一般性的党政分开、政企分开逐步过渡到服务于农村内在的经济和社会发展的综合改革。但相比村级和乡镇政权的改革，县级改革的实际动作并不是很多。
　　上世纪八十年代中后期，乡镇扩权成为县乡体制改革基本主题。先是有部分省市开始了改革试点，而后中央启动了全国范围内的对乡镇的“简政放权”和县级综合改革。从1986年下半年开始，山东省莱芜市率先进行县级综合改革试点工作。1988年，“莱芜经验”成为典型向山东全省和全国推广。当时县级改革目标是“小机构、大服务”。1992年5月，时任国总理的李鹏在“全国首次县乡综合改革经验交流会议”上提出，“要理顺县与乡镇的关系。在改革中省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情。”但这场自下而上发起的县乡机构综合改革试点工作没能持续下去。一方面，因1980年代末到1990年代初的政治和经济形势变化，改革试点基本停顿下来；另一方面，以“条条放开，块块搞活”为主要内容的改革，不可避免地触及到一些部门利益，加之配套的巩固政策跟不上实践的发展，迟迟未出台，因而，已放权的改革在部门利益的驱使下又陆续被收回
　　由于人们普遍认识到县级改革和整个政治体制改革关系直接，因此，县级改革的进程一直要等中央机构改革和省市机构改革进行完才动，也延缓了其进程。但是在90年代中期以后，由于各地经济社会发展差距的拉大和地方自主性的进一步增强，各省政府开始独立探索解决本地县政改革的办法。可以肯定的是，在县级机构改革方面，财政体制上的“省管县”已经成为方向，其主旨是将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，省级财政将转移支付资金直接拨付到县、预算资金直接考核到县，绕开市级财政，实现省对县财政管理“直通车”。县级机构改革的近期方向应该朝着服务于加强双层经营体制和农村社会化服务体系建设的方向，科学设定机构，突出提供公共服务，加强社会管理。

三、未来农村政治体制改革的尝试性思路

　　农村政治体制改革并没有完成它的任务，农村长治久安仍有很多基于政治上的隐忧。继续深化农村政治体制改革的必要性，一方面来自农村经济体制和社会体制改革仍在进行，并将不断有重大举措和未竟任务，政治体制改革必须和它相配合，另一方面是因为我们对农村政治体制自身发展的规律性认识仍不甚清晰，而以往的改革在解决部分问题的同时也在产生新的问题。为了更好地在城乡统筹发展和新农村建设框架下构建稳定有序的农村政治体制，也为了使农村社会的治理最终能支撑农村的发展和实现城乡一体化，需要联系中国政治体制进展全局和农村发展全局，进一步明确农村政治体制改革方向。
　　本文第二部分的简单回顾已让我们深刻认识到，如果不能有一个侧重农村全面发展的长远制度设计，农村政治体制的安排就只能是亦步亦趋的。与之相应，农村政治体制改革的研究就只能是片段的不连贯的研究。但是，一个合理的农村政治体制构建之路并不能自我呈现。此刻仍然需要基于历史经验的一个可欲的农村经济体制的未来和基于其上的农村政治体制的设计。
　　当前农村政治体制一个重要的争论在于是要发展利用传统资源和非货币手段的村-乡自治，还是要利用现代民主手段和市场关系的公共服务型政府架构。这个争论的解决就需要辨清将来农村经济体制的走向。
对此，我提出在和一个以综合农协为主轴的农村经济体制匹配的农村政治体制安排构想，作为突破前30年农村政治改革头痛医头、县-乡-村改革人为分开的解决方案。
　　要认真考虑在农村建立一个不同于城市的农村政治制度安排的必要性。小农经济、村庄社会以及它与大市场和现代国家的对接需要，产生了要设置一个具有农村特点的制度安排的必要性。
　　应考虑将农村经济组织、政治组织和社会组织整合在一个有机的组织体系之中，以便有效节约组织建设的成本，并以组织体系内部的自生利润支撑组织体系的运转。即农村政治体制和经济社会体制应该谋求一体化。这种一体化也便利和有效实现党对农村工作的领导，以便增强和整个国家体制的整合。
　　建议建立全国一体、层级健全、功能多样的综合农协体系来对农村经济和社会生活进行组织。综合农协以全体农户和各种经济合作组织为成员主体和服务对象，依靠内部合作制度和金融、流通和科技服务等多种经营产生足够利润，同时承接国家财政扶持，对农村社区经济合作和跨社区经济合作进行引导和组织。综合农协由农民作为主体参与并按合作制原则实行民主控制。
　　由于农村经济的剩余少，农村社会管理的技术手段具有经验性，各地农村在经济市场化程度、幅员面积、人口方面差异很大，因此，农村政治体制不应过分追求专业化和官僚化，不用强求一律。与综合农协的纵向体系并行，农村政权应该精干、高效，承担治安、集中民意、管理社会之责。在现有乡镇撤并的基础上，可考虑县-村，县-乡-村，镇-村等多种隶属关系并存，根据只在于治理的实际需要，不必各地一致，上下取齐。财政体制设计上，要强化对县财政支持，以实现县域整体发展，对乡全额拨款，乡专管公共服务，不再直接投资，村财政逐步依靠农协基层组织补助，事多多办，事少少办。放开集体建设用地入市，与国有建设用地同地同价，使更多村庄有土地收入。党的组织要建立在农协和其内部的合作经济组织上，并和政权机构融合，党的组织体系贯彻党对农村工作方针、政策，组织党员发挥先锋模范作用。

]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232007778#comment 134218240 Thu, 15 Jan 2009 08:22:58 GMT http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232007778 <![CDATA[农村合作体系构建的综合农协道路]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232007351
农村合作体系构建的综合农协道路

仝志辉

中国人民大学农业与农村发展学院副教授
　　上世纪80年代推进农村改革以来，农村发展一直面临着深层次组织和制度创新任务，其中核心是构建家庭承包制基础上的农村合作体系，以确保小农户在大市场中具有平等地位，分享涉农产业和涉农服务利润。但农村合作体系的组建和发展多年来一直处在目标不明、零敲碎打的困境。
　　对农村合作体系的目标模式，目前理论仍然停留在粗浅了解国外模式上的简单化争论，针对我们自身的特殊的农民合作需求研究不够，对有关的制度创新实例的深度研究不够，对合作体系的具体制度设计的研究则更为缺乏。但就在理论研究不够深入的情况下，政策已经在大幅回应实践中的农民合作体系创建要求。为了回应农户建立合作经济组织的要求，《农村专业合作社法》将于2007年7月正式推行；各涉农部门为争取国家财政资金，或扩张部门地位和利益，正在出台和实施大力发展各类农村合作经济组织的政策；各级地方政府也在系统制定并开始实施促进合作体系发育的政策。
　　这些政策努力由于不能共享对合作体系目标模式的共识，自觉明确合作体系的功能，其效果不可避免会打折扣。其中尤为严重的是，各涉农部门的有关政策很多是基于争取资金和扩张利益的目标，因而片面强调其专业性，人为割裂合作体系应有的综合性，导致财政资金使用效率降低，合理的合作体系建立的任务无法提出或实现。一句话，农村合作体系的制度创新由于缺乏理论指导，在部门利益分立条件下可能陷于根本无法建立的困境。
　　对让小农在农业生产和农业生产之外的其他涉农经济活动中获得收益，日、韩、台等东亚国家和地区已经有了综合农协的经验。这一经验是比较有效的。就是层层建立农民合作经济组织，并开放流通、金融、技术推广等领域给这些合作经济组织经营，并将这些领域专属农民合作经济组织，其他经济主体不得轻易进入，依照区域大小和专业化程度高低建立纵向体系，直至在全国有统一的农会或农民合作协会。国家对综合农协体系的创建和运作给与资金、人力、法律政策上的扶植。

　　这时候，我们一方面必须从基本理论甚至是常识上确立对综合农协在中国必要性的认识。另一方面必须找准综合农协在中国发展的现实路径。

　　一、合作体系构建是农民组织化建设的载体：

合作社存活期很短。

生产问题。中国合作社首先是要解决生产问题。

小规模家庭农业到底能不能符合目前现代农业发展方向。
实事求是就是解放思想。

2008年一号文件：农村民主政治建设是农业可持续发展的制度基础和组织发展。
改革还权于民：

农村发展

规模：小规模农业的生产环节（流转土地）、农机模式。

经验：确定了家庭承包经营的基本经济制度。
教训：小规模
解决：土地流转、产业化、公司化。

粮农的流转。

公司化农产一定是不做粮食的。

粮食从来就是在规模基础上实现利润的。粮食的产业链很短。完全靠补贴是很难实现的。

市场选择。
部门选择。

农民组织化：

现在缺国家理性。
市场中的弱势群体。
规模化经营

先集体化还是先机械化：
联合收割机：

　　二、 综合农协道路不可避免：

　　１、首先要说的是，中国兼业小农户在市场中的经济和社会福利需要综合农协。
　　中国的农民多数是兼业小农，人多地少的生态和社会约束不会演化出大量的专业化生产的大农户。即使这次农业普查的结构也许会告诉我们，中国农户的农产品商品化率提高了，生产的专业化水平提高了，但不会改变多数农户生产剩余少、专业化生产水平低的基本情况。过亿的小农户依靠农作物的多品种兼业和半工半农兼业，其产品的商品化率必然低，专业化程度必然低，依靠从市场上获得生产收益的空间必然低。因此，中国小农需要在农业生产之外分享社会平均利润，如此，才能提高其收入水平。这种分享一个是通过针对农户的社会保障制度，但是，这方面农村的步伐比城市还要慢，不能期待靠它改变农户处境；另一方面就要靠让农户在国民收入的一次分配领域获得较高收益。后一个方面才是解决农民收入和社会福利问题的根本途径。
　　2、新农村建设的全面支农政策需要综合农协作为载体和渠道
　　现在举国上下支持新农村建设，各部门纷纷出台支持新农村建设的计划，其中不乏项目和资金支持。但是，通过行政体系和层层上达的办法并不能有效对接农村需求，并且在这一过程中耗费大量行政成本，媒体广泛质疑的钱能否花在农民身上不是空穴来风。农民合作社法通过的历程，就典型反映了部门利益猖獗的现状。由于摆脱了部门立法模式，才使得这部法律最终在争吵中通过，但是，没有金融合作的规定，反应了农业部门力图掌控合作社，领导和指导部门的多元参与的规定，显示各方都想在培育发展合作社中分一杯羹。要进行新农村建设，就要解决支农体系内部互相挚肘、运行的行政成本过高的问题。综合农协是解决这一问题的有效途径。
　　由于综合农协构建的农民合作体系由于其基层组织贴近农村，利于反馈农民需求，而且集中使用整合了的资金资源，加上合作制原则给予的民主参与和监督机制使资源能得到正确和高效的使用。综合农协也就比部门直接把手伸向农村要有效。部门伸手虽然都是基于好的动机，但多双手插进农村，一是资源浪费，二是相互打架，三是内部监督幅度过大导致无法监督，基层小鬼不免为自己谋利。

　　三、以一定区域中的县级为起点，探索地方综合农协的现实制度模式
要避免陷入本文开头说的发展农民合作体系的困境，在加强理论认识之外，还需要找到适合中国情况的农村合作体系构建的初始设计。县级在地方层面上，涉农资源密集度最高、农村合作体系需求最为强烈，依托对县级综合农村合作体系的试验研究可以深化对合作体系目标模式的讨论。
县级各涉农部门掌握着新农村建设政策支持农村的大部分资源，它们的机构、资源来源和使用相互分立，利益多有磨擦；它们拥有对农村合作经济组织的支持、指导、规范等多种职责，但在实际工作中不能形成合力。各个涉农部门利益分立的体制导致合作体系不能建立的情况典型反映在县一级。要建立农村合作体系，这种县级涉农部门利益分立体制必须加以改革。
实践给我们提供了一个观察并参与县级涉农部门利益分立体制体制改革的机会。这就是在浙江温州市下辖的县级市瑞安市的农村合作协会的试验，其方向是建立综合农协。瑞安农村合作协会（以下简称“瑞安农协”），是在瑞安市农办、农业局、科技局、民政局以及人民银行、银监办等体制内涉农部门的支持下，由瑞安农村合作银行、供销联社以及瑞安辖内50多家农民专业合作社、村经济合作社，自愿采取多层次的合作、联合与整合而成。瑞安农协于2005年6月开始筹建，2006年3月正式成立，2006年7月，和中国人民大学乡村建设中心共建了综合农协试验基地。其会训是“三位一体服务三农，条块交融统筹城乡”，目的是推进农村金融、流通和科技体制的资源整合，引导农民专业合作、供销合作和金融合作的互相融合，即建立“三位一体”的农村新型合作组织，形成全方位多层次综合性的农村新型合作经济体系。农协内部成立了信用部、流通部、科技部、社区部等部门，指导和推动各类合作，在乡镇推动实力强的跨村合作社组建成中心合作社，在村级发展综合合作社，规范各专业合作社。瑞安农协成立一年来运作较为成功：在金融合作上，和市农村合作银行紧密合作，建立农村信用评级委员会，截止2006年底，共评出信用农户22191户，发放联保贷款余额735万元，发放小额信用农户贷款余额8989万元，筹建成立以资金互助合作为主要功能的北龙中心合作社；在供销合作上，申请三个集体商标，供农协会员使用，以农协供销部名义联合市供销社，增设9家农村供销连锁超市，61家农资连锁供应点；借助科技局力量，成立了农协科技特派员分会，直接联络农协合作社，提供科技服务；建立了农协网站，为合作社提供信息服务，以信息技术促进农村新型合作化。
瑞安农协作为中国大陆第一个综合农协试验，主动吸收借鉴了日韩台综合农协的长处，规避其弱点。成立路径上没有谋求对原有体制推倒重来，而是逐步嫁接、整合原有涉农部门，其运行效果已经初步显示出综合农协架构在整合涉农资源、促进合作体系发展上的优势。2006年12月起，浙江在全省推广瑞安农协“三位一体”的农村综合合作组织模式。综合性农村合作体系不仅有了瑞安一县的成功运作，而且有望在浙江更多的县以及市成立。
瑞安农村合作协会的实验虽然不成熟，但是给这方面的讨论和中国的综合农协道路带来了一丝曙光。瑞安农村合作协会尝试的就是综合农协的道路，其三位一体、条块交融的思路谋求的就是将各部门涉农资源交给农协统一使用，并在农协框架内产生综合收益，强化对小农的保护和扶持；就是要将农民合作经济体系覆盖生产、流通、金融、科技等诸领域，利用合作制将涉农行业的收益尽量留在农民手里、农村内部，用于农业和农村社会的发展。瑞安农协运作的初步效果证明这一模式是有效的。而在瑞安这样农业基础较好、农民收入较高的经济发达地区农村搞综合农协，更能证明中国三农问题的解决不能回避综合农协道路。 ]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232007351#comment 136315392 Thu, 15 Jan 2009 08:15:51 GMT http://622007826.qzone.qq.com/blog/1232007351 <![CDATA[深化农村改革的关键不是土地流转而是发展农民合作]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1225097136 深化农村改革的关键不是土地流转而是发展农民合作

仝志辉
中国人民大学农业与农村发展学院副教授
tongzhihui@163.com

家庭承包制确立以后，农村政策总的目标一直是“坚持和完善家庭承包制基础上的统分结合的双层经营体制”，先后推出了发展集体经济、发展农业社会化服务体系、推进农业产业化三个政策重点。十七届三中全会仍然把这个作为农村政策基石，强调要加以完善。完善的关键是土地流转还是加强农民合作，是今天需要辨明的问题。
土地流转要真正能增进农民利益，一是要真正确保农民土地承包权，二是要建立更多的配套制度，如合作金融、农村社会保障。只有如此，土地流转才能扩大。但是对于无法在市场化环境中获得各个涉农产业环节利润的小农来说，土地规模增加一倍也不能保证就有好的收入，真正通过扩大农民合作规模才能使农民增收得到切实保障。

一、“统”“分”不合的双层经营体制

农村改革已经走过30年。家庭承包制推行之初，国家试图通过壮大村级集体经济来构筑“统分结合”的双层经营体制。但是由于全国大多数的集体经济组织客观上已经没有了固定资产，仅退化为纯粹的集体土地发包方，没有了经营功能。而利用多种集体资源兴办的乡镇企业在在90年代的改制中也大多实现了私有化，其统一经营潜力也随之丧失。因此，壮大集体经济最终更多表现为“有集体无经营”。
此后，国家在政策层面上又提出把完善农业社会化服务体系作为稳定、完善统分结合双层经营体制的重要内容。设想以农村集体或合作组织为基础，以国家经济技术部门为依托，以企业和个体服务为补充。但政策的实际效果却使涉农企业和“大农”得到了发展，尤其是国家经济技术部门得到充分发展，得以不断向乡村两级推进。这样，各服务主体提供的多是营利性服务，而利润则不由农民分配和支配，于是农业服务体系只有“社会化”而事实上没有“服务”。
随后，国家又把农业产业化作为调整农业产业结构的重要力量，并从扩大对农户服务的角度，在政策上将发展龙头企业视为统一经营层次的主体，农业龙头企业因此得到了政策优惠实现了发展。但事实上，龙头企业提供的也只能是经营性服务，其并不能主动帮助农户扩大经济利益，因此，农业产业化最终带来的是“公司吃农户”——政策扶持龙头企业的投入不但没有转化为对小农的扶持，反而发展了公司和农户的市场关系，恶化了农户尤其是兼业小农的经济和社会处境。

二、部门下乡与资本下乡

在土地家庭承包制之下，人地矛盾的尖锐，农村的低社会保障水平，以及城市化的迅猛发展，农民主动适应的方式就是户内的兼业化，即一部分劳动力进入非农产业，务农劳动力减少，同时发展务农劳动力的专业化。但国内外的实践均表明，兼业农户在农业商业化和产业化中由于谈判地位低、获取利润机会少、获取利润水平低而日益处于劣势地位，户内的非农就业力也如此。但兼业农户面对这一处境并不是必然处在完全被动的地位，解决这一困境的办法之一就是：发展各种形式的农民合作经济组织，以节约同外部市场主体打交道的交易费用，更多实现利润。然而，在我国的现实国情下，在上述的农业政策的实际运作中，农民合作经济组织的成长发育却面临着艰难和复杂的环境条件，最主要的就是部门和资本等优势力量已经下乡。
首先，在农业商业化和产业化过程中，农村经济中资本的数量大大增加，这些资本最先占据的是农产品流通领域，然后扩展进入农产品加工和最终经营领域，于是附加值最高的农产品加工和经营环节的利润被资本占有。而兼业农户中的务农劳动力则只能主要从事初级农产品的生产，每遇市场波动，其狭小的利润空间还要不断被挤压。并且，在以上资本进入农村推动农业的商业化和产业化的过程中，政府的招商引资、推动扶持起了关键性的作用。
与资本下乡的同时，是中央和地方各级政府推动的部门下乡。政府之所以积极推动部门的下乡，一是为了解决日益严重的涉农部门生存危机，通过让部门开展经营和营利性涉农服务，以减轻“包袱”、减少各级政府维持部门运转的财政投入；二是政府为了解决双层经营体制“统”的层次力量薄弱，改善部门对兼业农户的服务状况，以帮助农户更好地进入市场。但是，部门下乡选择的却是建立营利性的公司、进行垄断性收费，甚至限制农户对服务机构的选择空间，成为面对分散农户的营利性企业和官办行政性收费机构。
并且，部门和资本下乡客观上是一个相互加强的过程——很多资本下乡，是部门引导、扶持的结果，部门则通过让渡国家利益和农户的利益分享资本在农村的收益。在这样的环境下，分散的小农在资本和部门下乡之后加剧分化，规模大一些的“大农”也可以通过和部门或资本联合获得壮大自身实力的机会。因此，在这个过程中，大农、资本、部门各自利用自己优势资源进行联合，他们只能挤压小农的利润空间获得自己的收益。毋庸置疑，农村经济舞台上的主导者只能是处于优势地位的部门和资本。

三、“大农吃小农”的合作社

2007年7月1起，我国的《农民专业合作社法》开始正式实施，虽然统计数据显示，目前全国农民专业合作组织已超过15万个，农户成员3480万，占全国农户总数的13.8%，比2002年提高了11个百分点。但是真正能使最大多数的小农户获益的农民专业合作社的成长却不容乐观。
部门和资本要顺利下乡，面临高度分散的小农使得交易成本畸高，在这个意义上他们有动力组织农民，推动农民合作经济组织的组建。但同时他们又会担心农民在提高组织化程度之后提高了市场谈判地位而与其分享利润空间，因此资本和部门的现实选择就是扶持大农、压制小农。最终政府部门、资本和大农这些优势资源拥有者，在共同利益驱使下，利用大农联合小农的不规范的乃至假的合作社的就成为合作社发展的主体力量。在这样的合作社里，实际运行的是“大农吃小农”的逻辑。这种合作社的大量存在造成了合作社发展的虚假繁荣局面，也改变了财政专项扶持资金的公益性质，降低了财政专项扶持资金的效率。
当前的新农村建设，中央和地方各级政府高度重视，纷纷加大财政投入，财政支农资金每年以很高幅度增加。各级政府的财政投入除了用于农村基础设施和公共服务、改善农业生产条件外，很大一部分也开始投入到建立农民合作经济组织上，但是，财政扶持合作社的资金仍然只是通过部门下达，部门在营利性和追求政绩的双重动机下，只能是扶持已有的“大”和“强”的合作社，这些合作社在前述的资本和部门下乡过程中发展出来，多为不规范和假合作社。如果不强调小农参与、农户控制，拿到财政扶持的合作社仍然会继续以往“大农吃小农”的逻辑。
从以上分析中不难看出：以加强财政投入为主的新农村建设政策不足以扭转部门和资本下乡的负面效果，涉农部门的营利性部门性质和资本下乡的实际格局使得当前财政投入为主的政策不足以引导出一个健康发展的农民合作经济组织发展格局。

四、从点到面推动区域性农民综合合作体系成长

显而易见，仅有国家政策的意愿调整以及财政的投入，农民专业合作社的发展仍然不能保证让小农受惠。这里面另一问题更需要引起足够的重视，那就是单纯的强调专业产品和专门服务的合作社远不能满足村社内大多数兼业小农的收入增长和社会福利增进的综合需求。因此，国家应该着力支持的是农民的综合合作。只有综合合作才能够提供兼业小农所需要的生产技术、生产资料和产品购销、信贷等多种服务，同时，这种合作体系必须是多层次的，通过纵向支持体系使基层合作组织获得来自国家和体系内部的有效支持。在这种多层次的综合合作体系中，才能保证产生足够利润，确保作为社员的兼业小农可以在一个市场化农业和市场经济中取得社会平均利润。
同样，发展综合合作体系的现实路径也要基于部门和资本下乡的现实和“大农吃小农”的“合作社”的现实，要有逐步改变这种格局的内在机制，相关政策安排应该遵循国家介入、覆盖绝大多数农户、并要要提供多种合作收益、靠综合收益吸引农民、改善农民生产生活条件等原则。具体如下：
首先，政府作为代表社会公共利益从而更代表合作化中小农利益的一方，对现有农民合作化格局中的基本力量要实行有区别的引导，具体应该抑制部门营利化、节制资本、促进大农和小农互利合作、扶助小农。要使政府有关流通、金融、科技部门和农村合作体系有机融合，实现“三位一体”。
其次，实行区域扩展政策，即从地方到区域再到全国，逐步发展综合性合作体系覆盖范围。具体可以从县级综合性合作体系构建起步，在全国挑选不同情况的县进行综合农协试点，逐步过渡到区域性的综合性合作体系，最后扩展到全国的综合性合作体系。试点工作要解决的突出问题是：县级涉农部门资源如何整合进综合农协结构；农协内部的基层区域性组织和专业性组织的类别和相互关系设定，专业合作和社区合作如何互相促进；金融合作、流通合作、科技合作乃至生产合作的衔接和内部利益联结机制设计；农协利润分配方案；农协经营的风险控制。
在县级综合农协发展取得一定规模和成功经验后，以县综合农协为基本会员，成立区域性的综合农协联合组织，“区域”可不局限在省内，可跨省建立。在区域综合农协结构里，重点试验内容是：各农协间的合作方式和内容；把依托块块发展和强调纵向协调的合作金融作为综合农协间合作的关键内容；各农协进入城市市场。为确保县级综合农协和区域综合农协的试验，制定财政扶持县级农协和农协区域联合组织的政策，必要时启动有关地方立法。
另外，综合合作体系应该充分利用社区内在社会资本和体制性的管理资源，推动合作金融、合作购销、合作生产融合的社区合作社发展，把其作为兼具金融合作、购销合作、生产合作功能的综合合作体系的基层组织。要注意利用原有土地制度中集体所有制具有的整合功能，使土地合作成为社区合作社发展的重要资源。特别要注重发挥资本在其中的凝结和组织作用，一个有自我营利能力、面向农户提供金融服务的合作金融体系，应该是综合性农民合作体系的重要一环。其中一个重要的问题是怎样设计一个合理的合作金融模式和怎样使合作金融内涵于综合性合作体系。合理的合作金融模式需要考虑一个有效的营利和可持续运作机制，同时要充分利用现有的农村政策金融和商业金融。推动农户合作金融组织发展，可以分为以下几步：首先，大力发展以小农户为主体组建的农民资金互助组织，培育新型的以社区为边界的村级合作金融；其次，以财政扶持和政策银行支持，用国家支农资金引导和培育农民合作金融组织；第三，大力推进以政府引导为主和农户参与的互助保险和担保业的发展；第四，建立资金互助信托，促使城市资金下乡。在上述步骤下，可以预期建立起分工合理、功能完善、长短结合、适度竞争、品种齐全、服务方便的农村金融组织体系和金融市场。
总之，当前“三农”问题的症结主要不是缺乏投入，而是现有城乡和农村内部的利益格局和财政投入机制下，政府部门和企业资本只能服务于自身利益的最大化，只能有限度地发育农民组织，在总量有限的涉农产业和农村经济的产值中，获取了不公平市场利润，使得农户尤其是多数兼业小农获得利润份额减少。因此，解决之道应该是在国家支持和组织下，建立由兼业小农为主体的农民合作经济组织体系，来实现其合理和公正的经济利益。“大农吃小农”的合作社在现有力量格局下，可能成为合作社发展主流，局部看不一定有显著影响，但从农民合作社发展的全局看，则蕴含着深刻的危机，必须要统筹政策，追求发展出一个多数兼业小农都能获益，多种合作内容交互发展，城乡经济有机融合的多层次综合合作体系。

]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1225097136#comment 136315392 Mon, 27 Oct 2008 08:45:36 GMT http://622007826.qzone.qq.com/blog/1225097136 <![CDATA[改革30年来家庭承包制下的中国农业发展逻辑]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1216794632 改革30年来家庭承包制下的中国农业发展逻辑 [/M]
仝志辉，2008年7月21日[/M]

改革30年来，我国农业发展的逻辑可以从农村基本经济制度演进的逻辑来理解。
我国农村基本经济制度演进的基本背景是两个基本国情或者说两大基本矛盾，一个是人地关系高度紧张，另一个是城乡二元结构明显。人地关系高度紧张是我国的资源禀赋约束；城乡二元结构固化一方面是经济成长的客观规律（工业化发展要以农业产出作为资本原始积累）所致，另一方面也与人地关系紧张这一基本国情相关，庞大的农村人口规模使其无法同步享受赶超型经济增长的好处。
在这两大背景下，我国农村的基本经济制度为集体土地所有制基础上的均分土地的家庭承包制小农经济。这一基本经济制度适应了人多地少的基本国情，同时也内涵了突破城乡二元经济结构实现城乡统筹发展的基因。30年来，它的演进有其内在的规律。本文先揭示这一规律，从逻辑上分析这一基本经济制度在改革以来的演进趋势。以此为进入有关实证分析确立基础。

一、家庭承包制导致农户兼业化

1978年-1982年的农村经济体制改革，确立了集体土地所有制基础上的家庭承包经济，农户拥有了对家庭内劳动力的完全支配权、对土地的完整经营权和对大部分生产成果的完全支配权。在针对劳动力、土地等生产要素和大部分生产成果上拥有了完全的产权。也就是说其拥有了剩余者权利。？？
这一产权改革产生的逻辑结果是：相比在人民公社的集体生产制度下的偷懒和将大量劳动投入无效生产，农民对生产过程中的劳动投入在质量上大大提高；相比集体生产制度下的对监管者（干部）激励不足，农民在家庭范围内对生产过程的监管成本大为降低，收益则完全归农户，农民获得从事监管的完全激励；相比集体生产制度下对土地的粗放经营，农民对土地的精耕细作的劳动密集型技术的采用更加普遍。加上这一阶段，国家主动改善与农民的经济和政治关系，提高农产品收购价格，优惠供应化肥、种子等农用生产资料，使得农业生产效率大为提高。
在以上产权改革和国家对这一产权改革的有效保护之下，在城乡经济关系明显宽松的政策诱导下，在家庭范围内，进一步发展从人民公社时期就开始的农村劳动力兼业化过程。农户兼业化表现在同时从事农业和非农业生产。从历时性上来看，兼业农户（除去纯农户）的非农产业收入占家庭总收入的比重不断增加，以非农产业收入为主的兼业户在全部农户中的比重上升，以农业收入为主的兼业户在全部农户中的比重下降。这说明，农户兼业化实际上是农户范围内家庭成员之间的专业化，典型的是劳动力外出打工从事非农产业。兼业化是在我国人地矛盾尖锐、农村社会保障水平低和城市化滞后于工业化的情况下农户经济的一种主动适应。兼业化意味着家庭内部分化出农业从业者和非农从业者，扩大了家庭内部农业从业者的土地利用规模和专业化水平，提高了整个家庭的专业多样化水平。因此，兼业化并不是不利于扩大土地经营规模。
有关实证研究结果表明，农户经营规模与土地生产率成反比，农业缺乏规模经济与农业的产业性质、资产专用性、组织管理费用、市场交易特征、垄断利润有关，而与兼业化没有必然关系。
实际上，农户兼业化是农民以个体（家庭成员外出打工）而不是以家庭（家庭放弃土地使用权）为单位进行非农就业，同时扩大了务农劳动者的农业经营规模。假设一个村里有100个农户，每个农户有3个劳动力，农户兼业化的涵义是说全村300个劳动力中有200个转移到非农就业，每个农户只有1个人在从事农业。就每个农户来讲，它是兼业的，但就300个劳动力来讲，每一个劳动力都提高了专业化水平。正是由于产权改革导致家庭内部对劳动力和土地的集约使用，提高了劳动力和土地的专业化水平，引发了对适用性农业生产技术的需求，推动了部分成员的非农化，进而扩大了农业生产规模，提高了农业生产效率。可以说，是产权改革引发的专业化推动了农户兼业的发展。

二、农户兼业和农村劳动力专业化引发农业商业化

农户兼业化使得农产品种类增加，产量提高，农产品交易市场发展有了基本动力；农户兼业化内涵的农业专业化使得农业对相关农业技术、生产技术的需求增加，推动了农业机械销售、技术交易市场的形成；农户兼业化进一步凸现农户间在家务农者在劳动存量、劳动力素质和劳动能力上的差别，推动了农户间生产要素市场的形成（从换工到雇工的劳动力市场，以土地流转为形式的农用地市场，以收割机跨区作业、农机具租赁为形式的农机市场等）。这些市场关系的发展可以从产权改革导致的农户经济的变化得到解释，也就是说，农户兼业化中的分工和专业化促进了市场的形成。农业商业化有从农业内部启动的动力。农业商业化的发展进一步推动了农户兼业化中的分工水平即专业化程度，酝酿着突破家庭界限的农业产业化和农民组织化的发展。

三、农业商业化引发农业产业化

农业商业化和农户兼业化互相促进，进一步提高了农业的分工和专业化水平。农业商业化使得农用生产资料购买和农产品销售的交易效率提高，从而进一步推动农业专业化。家庭从事的农业生产活动类型更多样了，家庭为单位的专业多样化；务农者的专业劳动技能提高了，家庭成员务农的专业化水平提高。在整个农业和农村领域，农业的专业多样化表现为三个方面：第一是产业链多样化，即从育种到初级农产品，经过农产品加工、营销，最终产品到达消费者手中，每一种最终产品都有一个产业链，产业链的种类数增加了；第二是同一产业链延伸导致产品多样化，从种子、初级产品到中间产品再到最终产品；第三是农业职能多样化，农业起码分为了生产、加工、经营和服务等多种职能。每一产业链、产品和职能都开始专业化。这里的农业是一个“大农业”的概念。
这种专业多样化的出现，使得农业必然要突破家庭组织的范围限制，要求更大范围的生产要素组合，要求有效率的组织形式。
从兼业农户的角度，我们可以看到，首先是兼业农户内部的专业化从农、副、工分业发展到在农户间农业生产户和农业经营户分业，一部分农户成为生产户，一部分农户成为经营户，即所谓“科技示范户”、“经纪人”等的出现。
其次，是兼业农户需要更多的和更加专业的中间产品和加工、经营服务。于是，推动了龙头企业的出现。也推动了龙头企业和农户间发展更紧密的基于市场的利益关系。
从农业发展的角度，我们将看到：首先，农业的种植业结构发生变化，粮食、棉花、麻类的种植面积下降，油料、蔬菜、水果等经济作物的种植面积大幅度增加；其次，农林牧渔结构发生变化，从以种植业为主发展到农林牧渔全面发展；第三，是初级产品、加工产品和服务业间的结构变化，加工产品和服务业比重迅速增加。
以上农户的生产和经营职能的分化，初级产品、加工产品和服务业的互动发展，（这些都可以视为农业专业多样化的发展），最终导致了农业生产、加工和服务的一体化，也就是所谓农业产业化。
如果我们细究所谓农业产业化，可以发现，其包含这样几个层面，农业产业链（生产、加工、服务）的延伸，龙头企业的出现，龙头企业与农户经济关系的协调。龙头企业的出现成为农业产业链更紧密联结在一起的重要因素。

四、农业商业化和农业产业化要求农民组织化

农业商业化和农业产业化加起来，可以称之为农业的市场化。或者说农业市场化的完整涵义是农业商业化加农业产业化。其基础是在兼业农户范围内的农业专业化，其实质是围绕农业生产和价值实现过程的分工和专业化的进一步深化。这种分工和专业化进一步要求一个能够容纳这种分工和专业化的组织形式。
如果没有兼业农户的参与，农业商业化和农业产业化就只是表现为农产品交易市场的扩大、龙头企业的出现，这样的市场化的组织形式就是不完整的，或者说是将农户边缘化的。
农业市场化进一步要求农民组织化。在农业市场化之下，存在两种农民组织化的发展趋向，一种是将兼业农户边缘化的农业市场化和农民组织化，一种是将兼业农户作为主体力量的农业市场化和农民组织化。在前一种市场化组织结构下，兼业农户可能越来越受限为农业生产者的角色，而无法进入农业加工和经营环节获得市场利润；而且由于其分散，在与加工和经营者的谈判中越来越没有谈判地位，使得生产环节利润越来越少，它依附于农业产业组织而被组织起来。我们所要的农民组织化，指的是后一种市场化组织结构。前一种市场化组织结构是牺牲兼业农户长远和根本利益的，虽然在其中，农民也被组织化了，但农民不是其中的主体，农民在其中的利益实现是有限的，短期的。
农业商业化和农业产业化虽然必然要求农民的组织化，但是并不能自动发展成后一种组织化。
由于农业生产具有的自然生产时间和劳动时间不一致，劳动监管困难，农业发展会内生出家庭经营方式，但农业天生是弱质产业，承受自然和市场风险的能力弱，初级农产品的利润附加值低，这使得农户收入有限，农户更容易成为一个劳动力拥有者。而农业商业化和产业化的发展需要更多的资本要素和技术要素加入，因此，从事农产品加工和经营的很可能不是农户，农业龙头企业很容易不为农户所有，而拥有资本的人却容易占据农产品加工、经营领域，拥有农业龙头企业。换句话说，国内外的大量经验表明，农业商业化和农业产业化中的最大获利者更可能是资本。这就使得兼业农户在农业商业化和产业化中日益处于劣势：谈判地位低，获取利润机会少，获取利润水平低。这一劣势存在的实质原因是分散小农进入市场的外生交易费用高昂，或者说，所谓存在进入市场的“惊人的一跳”。
兼业农户面对这一处境并没有完全被动，他们主动地发展出了节约外生交易费用的方式，那就是发展农民合作经济组织。
农民合作经济组织的实质是：通过加大生产者数量，增大生产资料购进和出售农产品的市场需求，提高同加工、服务环节的市场交易时的谈判地位，通过降低购买价格和提高销售价格提高交易收益；通过在组织内部分工，设置专门的经营、服务岗位，减少农户的市场交易次数，节约外生交易成本，同时提高经营服务的专业化水平和合作社内的管理水平，节约内生交易成本。从而，提高交易效率，促进合作社内的分工和专业化水平，提高合作社在整个农业经济中的分工和专业化水平，推动农业经济成长并获得更高收入。
也就是说，农业商业化和农业产业化必然导致农民的组织化。一个可能趋向是兼业农户被边缘化的农民组织化，但这时的兼业农户存在自己组织起来创办农民合作经济组织以避免和减少边缘化的机会；另一个可能趋向就是使兼业农户成为农业市场化组织结构的主体力量，使兼业农户成为农业市场化的最大获益者。
第一个可能趋向是一个自然演进、容易出现的趋向。第二个趋向需要农业市场化进程之外的政府力量尤其是中央政府力量的介入。从历时态上来讲，我国的农民合作经济组织发展是处在兼业农户处在将可能被永久边缘化的拐点。中央政府正在介入试图谋取一个让农民合作经济组织成长并成为农业市场化组织结构中主导组织和主体的农民组织化前途。
这一介入的实质是影响农民组织化的自然过程，将兼业农户中的劳动力专业化趋势通过合作经济组织的方式进一步得到发展，将兼业农户所在村社的社会资本通过制度创新转化成专业化发展的资源，从而推动农业和农村经济增长，其增长动力是合作社同外部经济主体的分工，和合作社内部的专业分工，以及区域性或全国性合作组织体系内部的分工。这种合作经济组织发展的态势并不必然要求打破家庭经营的形式，因此和传统的人民公社体制有区别，同时也和一些人鼓吹的大户的大农场规模经营有区别。这种合作经济组织发展的态势也并不必然仅仅追求专业劳动力的结合，而是会充分利用社区人际关系，发展社区型的综合性合作经济组织，从而更大限度地发挥农户、社区这种内生性组织的组织资源，减少内生交易成本。 ]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1216794632#comment 2097664 Wed, 23 Jul 2008 06:30:32 GMT http://622007826.qzone.qq.com/blog/1216794632 <![CDATA[村民自治三十年]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1212484908
一、村民自治的性质：家庭承包制下党和国家对农民的重新组织

　
　村民自治随家庭承包制实行和人民公社解体而确立，其直接使命是解决人民公社制度解体后对家庭经营农户的重新组织问题。它的制度精神是通过实行直接民主来实现自我教育、自我管理和自我服务的群众性自治。

村民自治是家庭承包制下党和国家通过基层组织来组织社会的一部分。家庭承包制实行以后，农户回归家庭生产，集体经济组织不再安排村民的社会生活，党和国家需要足够的组织手段来对村庄之中的众多家庭经营农户进行管理。光靠基层政权是不够的，如果将政权下移到村，管理成本将非常巨大；而让群众自治，同时又通过党的基层组织对自治事务进行领导，则可以保证不增加管理成本而达成社会有序。这样就能保证通过党继续对农村社会进行组织和动员。

土地集体所有制确立了村民的村庄共同体意识和村庄共同财产，是村民自治的基础。村民自治首先处理的是集体所有制之上的分户经营的农民之间的社会关系和经济关系问题，按照人人平等原则以土地集体所有的生产大队为边界结成自治组织，并通过选举产生自治组织的公共权力，对集体财产进行管理，对村庄公共生活进行管理；其次，它确立了组织起来的农户同国家的关系问题，组织起来的农户对社会生活实行自我管理，国家不干涉自治事务，自治组织协助国家完成有关行政任务。

几经争论和实践中的制度调整，目前村民自治努力的方向是“党领导下的充满活力的村民自治机制”，这一概括正确表达了村民自治制度的性质。说明村民自治是在家庭承包制下通过赋予农民自我组织和自我管理的权利，以重新组织农村社会、推动农村社会发展的制度安排。

二、村民自治的推进方式：通过示范和行政指导落实法律

在党中央确定要在全国村一级实行村民自治之后，主要是通过制定和执行法律来推进这项工作。改革之初的党和国家基于对文革教训的反思，非常重视用社会主义法制来保障社会主义民主。1981年党的十一届六中全会决议确定“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1982年党的“十二大”指出，社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。1982年宪法第111条规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”1983年10月，在《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中，强调要在建乡的过程中设立村民委员会。1987年，总结了地方经验的《村民委员会组织法》在激烈争议中以试行法名义通过，全国性的法律有了。

村民自治下一步工作主题是如何落实这部法律。民政部被确定为推行这部法律的部门。民政部在落实这部法律中遇到的主要是两个问题：一个是由部门作为执法者，怎样调动地方政府和社会各界的支持来贯彻落实法律，二是如何使这部全国性的法律具体落实到每一个村庄之中，适合农村多样化的现实。1987年以后的村民自治进程体现了作为中央部门在中国的政治架构中推行村民自治的一种特殊方式，这一方式在很大程度上决定了村民自治制度的特征。

民政部虽有条条的民政系统，可以作为执法的组织依托，但是省级以下的民政部门是地方政府的组成机构，其推进工作必须以地方政府名义出面。《村委会组织法》展现的村级组织的建设目标是“自治”，即“村民自我教育、自我管理和自我服务”，并且规定用民主的方式实现。这一目标和人民公社时期通过外部力量对农民进行教育、组织的做法有一个彻底的改变，而达成自治的“民主”方式也需要付出很多的推进成本，包括宣传、动员。这对于负有推进责任的各级政府来说，需要认识的转变和组织机制的改变。

为了解决这一问题，民政系统做的工作包括，第一，在意识形态层面上，将村民自治和社会主义民主政治建设紧密联系起来，使村民自治工作成为社会主义民主政治建设的有机组成部分；第二，在理论上论证村民自治的历史必然性，设计村民自治成长的阶段，展现工作可以进展的有利条件；第三，争取相关部委的支持，扩大村民自治工作同有关部委工作的联系程度；第四，通过建立村民自治示范村和村民自治示范县来调动地方政府积极性，并探索村民自治的具体制度；第五，通过行政指导的方式，将村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的具体制度传授给各级地方政府，并加以督导。其中示范和行政指导的方式对于村民自治在全国的推开具有非常重要的作用。

为了解决中央层面的立法如何适应村庄实际的问题，民政部广泛动员了学者资源、媒体资源和社会各种资源，来监督村民自治在乡村的推进过程，研究探讨法律的具体实施形式，并一直在研究对法律作具体的调整。

三、村民自治制度的特征

村级管理制度的制度安排先由国家立法，然后由部门推动落实的工作方式，和由这种工作方式带来的将法律落实到村庄的各种措施和安排，给村民自治制度带来了重要的影响。村民自治制度由此具有了如下的特征。

第一，民主导向和权利导向。如果说立法之初遵循的是通过“民主”实现“三自”的立法理念，而在落实法律中，“民主”则被具体化为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这“四个民主”，并逐步成为村民自治工作整体布局的代名词，而“自治”的主旨被忽视。民主具有的意识形态正确性和程序正当性非常适合自上而下的推进方式。衡量村民自治进展的指标被置换为四个民主的制度化水平和村民民主权利意识的加强。在30年历程的后期，尤其是正式法通过以后，确保农民在四个民主中的民主权利成为村民自治工作的导向，权利导向成为民主导向在30年历程后期的具体表现。

第二，程序至上。村民自治强调四个民主的制度建设，强调村民大会、村民委员会、村民代表会议的组织建设，村民自治制度特别突出合法程序的重要性，体现了程序至上的精神。在部门立法和行政指导的框架下，《村民委员会组织法》和各省有关的地方性法规都规定了具体严格的程序，并逐步完善了违法追究和权利救济机制。越来越严格的程序带来了村民自治制度的标准化和一致化，给法律落实怎样适合多样化村庄实际带来了困难。

第三，以民主选举为基础。由于将村民自治作为基层民主工作来推进，以民主标准来衡量工作进展程度，村民自治制度尤其注重选举的优先性和规范化。选举民主被作为四个民主的基础和整个村民自治工作的基础，选举程序日益严格，违法纠正日益加强。选举成为村民自治事实上的核心。这种状况形成至少有两个重要原因：第一，从将村民自治作为一项基层民主工作去推进的角度理解，选举民主是民主的基础，只有先民主选举出公共权力，才有决策、管理和监督；第二，选举是高度程序化的，符合“程序至上”的村民自治特征，便于国家规范和指导。因此，各级政府就首选了以选举为核心推动村民自治。

第四，村委会职能专业化。村民自治是在党和国家放权的前提下确立的，它要求村庄尽可能调动村庄内在资源，尽可能由村民自己解决自己的公共品供给和社会秩序提供，但其制度设计由国家主导完成并实施。30年来，在处理和乡镇政权、村党支部、村集体经济组织的关系中村民委员会与这些组织并行，国家对村委会职能的规定越来越专业，越来越制度化。

四、村民自治的民主成就和自治难题

村民自治制度虽然主要由国家主导安排制度细则，但主要是由农民支付组织成本。这一制度安排必须在农民的实际使用中才能显现其是否合用。近30年来，农民逐步成为村民自治制度的使用者，但离制度期望的基层民主主体还有相当距离，距立法之初设定的群众性自治主体还有不少差距。村民自治的成就和问题都存在于农民的使用过程当中。

村民自治的主要成就在于民主理念、民主规则和技术程序在农村的推广，各种村民自治组织通过民主方式建立，并按照民主方式加以运行。这给农村带来了村庄的基本社会秩序，促进了农村社会稳定，并为村庄公益事业的发展提供了制度平台。它对基层民主和整个国家的民主化都在产生推动和借鉴意义。对以上成就，党在改革时期的重要文献都给予了充分的肯定，我国民主政治建设的“四个民主”的原则即产生自村民自治，党内民主和县乡政治体制改革中的很多制度创新也从村民自治中获得了很多有益借鉴。但是，村民自治制度的一个基本功能是要实现农村社会的良好治理。对此，30年的村民自治仍有很多难题需要克服。

第一，无村级财政支持，无法有效运作，而加强村内非正式资源动员的空间有限。从农民的角度说，主要是想通过村民自治进行村内公共物品供给，它的重要前提是要有一定的财力。改革以来的村级公共事业经费曾在改革中获得较大发展空间，但也受到几次打击：一是村办企业在市场经济深化过程中由兴到衰；二是村集体土地收益越来越没有保障；三是税费改革中村提留被取消。村民委员会作为公共权力组织，没有独立的财政来源，就无法完成自己的职责。对于多数集体经济不发达的村庄来说，目前惟一可用的办法就是向农民收取，但是受到一事一议制度规定的收费额度的限制。而且，目前村的人口规模使得村委会向一家一户收钱或动员劳力，交易成本很高。但是在直接民主理念下的《村委会组织法》还没有完全肯定村民代表会议这一动员村民资源的自治形式。

第二，选举民主单方突进，后三个民主滞后。“四个民主”中选举单方突进一方面使得选举民主获得重要进展，但是也凸现出决策、管理、监督上的制度供给滞后。其一，选举成为村庄内各种政治社会力量的竞争焦点，但候选人的选举动机则偏向于个人和小集团获利，增加了贿选和不正当竞争的可能；其二，选举后治理呈现出“村委会少数人自治”局面，村民没有更多有效途径监督村干部。

第三，缺乏生发自治精神的内在机制。村民自治更多的是作为外来的制度规范进入村庄，怎样从村庄自组织秩序中发掘自治的资源，仍然没有探索出一个好办法。村庄社会内在的老人道德和能力资源，家族和民间宗教资源，风俗和教化资源，经济上互助合作的各种组织，在越来越规范和一致化的村民自治架构中，没有发挥其作用的有效机制。村民自治没有从根本上成为一种村庄的社会和生活安排，在很多地方的村庄社会解体过程中没有发挥重新凝结社区的作用。

五、在农村治理的整体制度安排中思考村民自治的发展方向

村民自治实现了家庭承包制下村庄范围内的农民再组织，也取得了重要的民主成就，但从社会主义新农村建设和农村发展的需要来说，当前应该更为清晰地确立这一制度的功能。在它对其他层次的民主示范和借鉴作用已经达成的情况下，村民自治更应该实现的是它的原初目标：农村社会的良好治理。从中国农村社会的广大和多样性来讲，这一良好治理应该是自治的。民主只应是实现自治的合理手段之一。

村民自治在实现自治上的成效不够，一方面与村民自治推进方式中注重自上而下的规范和突出民主取向有关，另一方面也与这一制度走向专门化从而和其他制度不能对接和整合有关。这两个方面的问题都有一定的历史必然性，30年的村民自治，在我们探索一个农村治理的长远制度安排上开了一个不错的头，目前应继续深化认识，做出长远设计。

认真考虑在农村建立一个不同于城市的农村治理制度安排的必要性。小农经济、村庄社会以及它与大市场和现代国家的对接，产生了要设置一个具有农村特点的制度安排的必要性。应考虑将农村经济组织、政治组织和社会组织整合在一个有机的组织体系之中，并能实现党对这一组织体系的领导。由于农村经济的剩余少，农村社会的技术手段和人际关系特点具有经验性，因此，农村治理不应过分专业化和科层化。可以考虑建立全国一体、层级健全、功能多样的综合农协体系来对农村社会进行组织，农协承接国家财政扶持并自我产生赢利支撑组织运转，由农民作为主体参与并控制。村民自治组织是综合农协体系的村级基层组织，实现村庄公共品供给、村庄社会秩序和村内农户利益表达的三重基本功能。

可以预期的一个变化是，村庄社会分层和社会结构的变化使得村庄社会日益多样化，村庄发展道路日益多样化，村民自治形式也将越来越多样化。村民自治的片面民主化思路将越来越受到挑战。此外，村民自治的自治功能会进一步依托逐步兴起的各种农村民间组织来实现，在这一过程中，村民自治将在一定意义上突破村庄的界限，实行多元组织参与的跨村庄的社会生活自治。 （学习时报 4/7/2008第 05版）
]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1212484908#comment 2097664 Tue, 03 Jun 2008 09:21:48 GMT http://622007826.qzone.qq.com/blog/1212484908 <![CDATA[农村合作体系构建的综合农协道路]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1212484865
　　对农村合作体系的目标模式，目前理论仍然停留在粗浅了解国外模式上的简单化争论，针对我们自身的特殊的农民合作需求研究不够，对有关的制度创新实例的深度研究不够，对合作体系的具体制度设计的研究则更为缺乏。但就在理论研究不够深入的情况下，政策已经在大幅回应实践中的农民合作体系创建要求。《农村专业合作社法》已于2007年7月正式推行；各涉农部门为争取国家财政资金，或扩张部门地位和利益，正在出台和实施大力发展各类农村合作经济组织的政策；各级地方政府也在系统制定并开始实施促进合作体系发育的政策。

　　这些政策努力由于不能共享对合作体系目标模式的共识，自觉明确合作体系的功能，其效果不可避免会打折扣。其中尤为严重的是，各涉农部门的有关政策很多是基于争取资金和扩张利益的目标，因而片面强调其专业性，人为割裂合作体系应有的综合性，导致财政资金使用效率降低，合理的合作体系建立的任务无法提出或实现。一句话，农村合作体系的制度创新由于缺乏理论指导，在部门利益分立条件下可能陷于根本无法建立的困境。

　　对让小农在农业生产以及之外的其他涉农经济活动中获得收益，日、韩等国家和我国台湾地区已经有了综合农协的经验。这一经验是比较有效的：就是层层建立农民合作经济组织，并开放流通、金融、技术推广等领域给这些合作经济组织经营，并将这些领域专属农民合作经济组织，其他经济主体不得轻易进入，依照区域大小和专业化程度高低建立纵向体系，直至在全国有统一的农会或农民合作协会。国家对综合农协体系的创建和运作给与资金、人力、法律政策上的扶植。

　　这时候，我们一方面必须从基本理论甚至是常识上确立对综合农协在中国必要性的认识，另一方面必须找准综合农协在中国发展的现实路径。

　　一、综合农协道路不可避免

　　首先要说的是，中国兼业小农户在市场中的经济和社会福利需要综合农协。

　　中国的农民多数是兼业小农，人多地少的生态和社会约束不会演化出大量的专业化生产的大农户。即使这次农业普查的结构也许会告诉我们，中国农户的农产品商品化率提高了，生产的专业化水平提高了，但不会改变多数农户生产剩余少、专业化生产水平低的基本情况。过亿的小农户依靠农作物的多品种兼业和半工半农兼业，其产品的商品化率必然低，专业化程度必然低，依靠从市场上获得生产收益的空间必然低。因此，中国小农需要在农业生产之外分享社会平均利润，如此，才能提高其收入水平。这种分享一个是通过针对农户的社会保障制度，但是，这方面农村的步伐比城市还要慢，不能期待靠它改变农户处境；另一方面就要靠让农户在国民收入的一次分配领域获得较高收益。后一个方面才是解决农民收入和社会福利问题的根本途径。

　　其次，新农村建设的全面支农政策需要综合农协作为载体和渠道。

　　现在举国上下支持新农村建设，各部门纷纷出台支持新农村建设的计划，其中不乏项目和资金支持。但是，通过行政体系和层层上达的办法并不能有效对接农村需求，并且在这一过程中耗费大量行政成本，媒体广泛质疑的钱能否花在农民身上不是空穴来风。农民合作社法通过的历程，就典型反映了部门利益的现状。由于摆脱了部门立法模式，才使得这部法律最终在争吵中通过，但是，没有金融合作的规定，反映了农业部门力图掌控合作社，领导和指导部门的多元参与的规定，显示各方都想在培育发展合作社中分一杯羹。要进行新农村建设，就要解决支农体系内部互相挚肘、运行的行政成本过高的问题。综合农协是解决这一问题的有效途径。

　　综合农协构建的农民合作体系，其基层组织贴近农村，利于反馈农民需求，而且集中使用整合了的资金资源，加上合作制原则给予的民主参与和监督机制，使资源能得到正确和高效的使用，综合农协也就比部门直接把手伸向农村要有效。部门伸手虽然都是基于好的动机，但多双手插进农村，一是资源浪费，二是相互打架，三是内部监督幅度过大导致无法监督，基层小鬼不免为自己谋利。

　　二、以一定区域中的县级为起点，探索地方综合农协的现实制度模式

　　要避免陷入本文开头说的发展农民合作体系的困境，在加强理论认识之外，还需要找到适合中国情况的农村合作体系构建的初始设计。县级在地方层面上，涉农资源密集度最高、农村合作体系需求最为强烈，依托对县级综合农村合作体系的试验研究可以深化对合作体系目标模式的讨论。

　　县级各涉农部门掌握着新农村建设政策，支持农村的大部分资源，它们的机构、资源来源和使用相互分立，利益多有磨擦；它们拥有对农村合作经济组织的支持、指导、规范等多种职责，但在实际工作中不能形成合力。要建立农村合作体系，这种县级涉农部门利益分立体制必须加以改革。

　　实践给我们提供了一个观察并参与县级涉农部门利益分立体制体制改革的机会。这就是在浙江瑞安市的农村合作协会的试验，其方向是建立综合农协。瑞安农村合作协会(以下简称“瑞安农协”)，是在瑞安市农办、农业局、科技局、民政局以及人民银行、银监办等体制内涉农部门的支持下，由瑞安农村合作银行、供销联社以及瑞安辖内50多家农民专业合作社、村经济合作社，自愿采取多层次的合作、联合与整合而成的。瑞安农协于2005年6月开始筹建，2006年3月正式成立，2006年7月，和中国人民大学乡村建设中心共建了综合农协试验基地。其会训是“三位一体服务三农，条块交融统筹城乡”，目的是推进农村金融、流通和科技体制的资源整合，引导农民专业合作、供销合作和金融合作的互相融合，即建立“三位一体”的农村新型合作组织，形成全方位多层次综合性的农村新型合作经济体系。农协内部成立了信用部、流通部、科技部、社区部等部门，指导和推动各类合作，在乡镇推动实力强的跨村合作社组建成中心合作社，在村级发展综合合作社，规范各专业合作社。瑞安农协成立一年来运作较为成功：在金融合作上，和市农村合作银行紧密合作，建立农村信用评级委员会，截止2006年底，共评出信用农户22191户，发放联保贷款余额735万元，发放小额信用农户贷款余额8989万元，筹建成立以资金互助合作为主要功能的北龙中心合作社；在供销合作上，申请三个集体商标，供农协会员使用，以农协供销部名义联合市供销社，增设9家农村供销连锁超市，61家农资连锁供应点；借助科技局力量，成立了农协科技特派员分会，直接联络农协合作社，提供科技服务；建立了农协网站，为合作社提供信息服务，以信息技术促进农村新型合作化。

　　瑞安农协作为中国大陆第一个综合农协试验，主动吸收借鉴了日韩台综合农协的长处，规避其弱点。成立路径上没有谋求对原有体制推倒重来，而是逐步嫁接、整合原有涉农部门，其运行效果已经初步显示出综合农协架构在整合涉农资源、促进合作体系发展上的优势。2006年12月起，浙江在全省推广瑞安农协“三位一体”的农村综合合作组织模式。综合性农村合作体系不仅有了瑞安一县的成功运作，而且有望在浙江更多的县以及市成立。

　　瑞安农村合作协会的实验虽然不成熟，但是给这方面的讨论和中国的综合农协道路带来了一丝曙光。瑞安农村合作协会尝试的就是综合农协的道路，其三位一体、条块交融的思路谋求的就是将各部门涉农资源交给农协统一使用，并在农协框架内产生综合收益，强化对小农的保护和扶持；就是要将农民合作经济体系覆盖生产、流通、金融、科技等诸领域，利用合作制将涉农行业的收益尽量留在农民手里、农村内部，用于农业和农村社会的发展。瑞安农协运作的初步效果证明这一模式是有效的。而在瑞安这样农业基础较好、农民收入较高的经济发达地区农村搞综合农协，更能证明中国三农问题的解决不能回避综合农协道路。 ]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1212484865#comment 512 Tue, 03 Jun 2008 09:21:05 GMT http://622007826.qzone.qq.com/blog/1212484865 <![CDATA[民主成就之外，村民自治仍存的问题]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1212484822 民主成就之外，村民自治仍存的问题

仝志辉

（为 2008年3月22-23日“中国农村改革与发展”会议（农业部农村经济研究中心主办）的部分发言）

由党和国家重新组织社会的需要和部门行政落实全国性法律的逻辑决定的村民自治的政策架构，最终在进入村庄后形成了村民自治的现实面貌。从村庄中看，村民自治制度是一个需要由农村社会支付制度的组织成本、由外界安排制度细则、具有专业化发展趋势的制度安排。党和国家期望通过村民自治达成农村安定和一定的公共品供给。但是这一制度安排必须在农民的实际使用中才能显现其是否合用。近30年来，农民逐步成为村民自治制度的使用者，但离制度期望的基层民主主体还有相当距离，距立法之初设定的群众性自治主体还有不少差距。村民自治的成就和问题正是产生在这一村庄过程之中。
村民自治的主要成就在于民主理念、民主规则和技术程序的推广，各种村民自治组织的建立和初步发挥作用。这些给农村带来了村庄的基本社会秩序，促进了农村社会稳定，并为村庄公益事业的发展提供了制度平台。它对基层民主和整个国家的民主化都在产生推动和借鉴意义。对以上这些成就，民政系统和学术界已经给予了充分的论证。从进一步促进村民自治发展的需要出发，以下主要分析阐述与前述村民自治制度特征相关的村民自治在村庄中落实中产生的问题。
第一，无村级财政支持，无法有效运作，而加强村内非正式资源动员的空间有限。
村民自治从农民的角度说，主要是想通过它组织村庄公共物品供给，它的重要前提是要有一定的财力。改革以来的村级公共事业经费曾在改革中获得较大发展空间，但也受到几次打击：一是村办企业在市场经济深化过程中由兴到衰；二是村集体土地收益越来越没有保障；三是取消村提留。村民自治组织作为村庄一级的公共权力组织，没有独立的财政来源，就无法做更多事情，甚至无法完成自己的职责。对于多数集体经济不发达的村庄来说，目前惟一可用的办法就是向农民收取，但是受到一事一议制度规定的收费额度的限制。而且，目前村委会规模使得村委会向一家一户收钱或动员劳力，交易成本仍然很高；村民交钱出力时具有“他不交，我也不交”的特殊公正观，而不是直接出于自家对村庄共同体的责任，这样就使少数人不交最终演化为多数不交而使村内资源的动员无法成功。也就是在这一过程中，产生了村民代表会议这一村庄动员资源的形式，但是在村民自治立法的直接民主理念下还没有完整体现在《村委会组织法》中。
在税费改革以后，村庄无财政问题更为严重，村庄收费合法性受到村民质疑或抵制，这使一些地方的村委会成为一个空架子，只能以争取上级支持的能力作为合法性来源。而客观上讲，在中西部地区，兼业小农的经济剩余有限，在村委会没有实际职责也没有更多有效机制来提高农民收入的情况下，村庄动员内在资源的潜力很小。村民自治原来越体现为依靠其行政性和社会管理功能来动员村内资源，纯粹只花钱不能挣钱，而村民也没有积极性交钱出力。与之同时的村级组织建设的规范化做法又进一步压缩了村庄民间组织和非正式机制动员资源进行全村性公益事业的合法性和组织空间。

2、 “四个民主”中选举民主单方突进，后三个民主滞后。
选举成为村民自治事实上的核心有几个重要原因：第一，从将村民自治作为一项基层民主工作去推进的角度理解，选举民主是四个民主的基础，只有通过民主方式选举出公共权力，才有决策、管理和监督；第二，选举具有高度程序化的特征，符合“程序至上”的村民自治特征，便于国家规范和指导；第三，选举被赋予了为民主化训练公民的意义，被视为可以实现和村庄之外的民主化发展相对接。因此，各级政府就首选了以选举为核心推动村民自治。在由政府决定村民自治进程，以规范和指导推进村民自治的工作机制下，村庄也最终丧失了其制度选择的主体性，使得村民自治日益呈现标准化和一致化。
选举单方突进一方面使得选举民主获得重要进展，农民的民主权利观念获得提升，但是也凸现出决策、管理、监督上的制度供给滞后，造成了特有的村庄选举和选举后治理面貌：其一，选举成为村庄内已经分化了的政治社会力量的竞争的焦点，但候选人的选举动机则偏向于个人和小集团获利，增加了贿选和不正当竞争的可能；其二，选举后治理呈现出“村委会少数人自治”局面，村民没有更多有效途径监督村干部，而村委会和乡镇政府的法律关系使得乡镇政府也无有力手段约束村干部。

3、自治活动中缺乏生发自治精神的内在机制。
村民自治更多地是作为外来的制度规范进入村庄，怎样从村庄自组织秩序中发掘自治的资源，仍然没有探索出一个好办法。村庄社会内在的老人道德和能力资源，家族和民间宗教资源，风俗和教化资源，经济上互助合作的各种组织，在越来越规范和一致化的村民自治架构中，没有发挥其作用的有效机制。村民自治没有从根本上成为一种村庄的社会和生活安排，在很多地方的村庄社会解体过程中没有发挥重新凝结社区的作用。而“自治”必须存在于村民的生活之中，村民自治在欠缺财政和选举突进的推进思路中，越来越成为一个游离于村庄之上的制度安排，离农民自发创造出这一制度时的精神渐远。
]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1212484822#comment 512 Tue, 03 Jun 2008 09:20:22 GMT http://622007826.qzone.qq.com/blog/1212484822 <![CDATA[农村合作体系应怎样构建]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1204108292 农村合作体系应怎样构建 文/仝志辉
作者单位系中国人民大学农业与农村发展学院

对于发育农民合作经济组织的目标模式，在经过了集体经济还是合作经济、综合合作还是专业合作等人为制造概念对立的争论之后，由于农民专业合作社法通过，使得人们思考的重点可以放在构建一个有效的农村合作体系的方向上来。

农村合作体系的宗旨
农村合作体系构建的目标有三个：一是解决中国小农天生有合作需求，但由于规模小、市场化程度有限而导致的合作受益低的问题，形成一个合作收益规模足够吸引农户、满足农户需要的合作体系；二是解决自发的有一定合作收益的专业合作社覆盖范围有限，不足以惠及大多数农户的问题，形成一个可以惠及大多数农户的合作体系；三是国家给予巨量小农的农业支持和农民社会福利政策，仅依赖行政机构操作，无法解决交易成本过高的难题，需要形成一个承接和农民自我传递国家扶助资源的合作体系。
这一合作体系的载体应该是各类农民合作组织（供销合作、金融合作、科技合作乃至生产合作）的大联合，是所有农户（专业农户、半工半耕兼业小农、纯农业户）的大联合，是各种涉农部门涉农政策资源（含资金扶持、人才培训、经营特许等）的大整合。
目前，农民合作经济发展的态势是，在市场化过程中已经分化的小农中的“大农”，在国家政策扶持和“公司加农户”模式之中的龙头企业的“带动”下已经组织成立拥有一定规模的专业合作社，但是其覆盖农户范围十分有限，业务功能发展和壮大，在政策扶持上受到涉农部门分立的限制，在发展空间上受到龙头企业的限制。我国大多数小农的收入增长和社会福利增进的目标无法靠目前的“专业”合作社的发展来承担。发展我国合作组织体系的路径选择还是要基于市场化过程中已经分化的小农经济的现实设计，要根据小农经济已经面对的日益深化的市场和空前扩大的开放的现实来设计，要根据我国已经有的各种涉农部门、各种“专门”合作组织已经大量存在的现实来设计。

发展农村合作体系的三个要义
发展农村合作体系的第一要义是国家介入。国家介入针对的首先是对农民自发的片面强调。单纯依靠农民自发合作的扩展并不现实。小农的生产剩余很少，如果再要依赖自己支付合作成本，合作要启动本身就很难。这时候需要国家介入以扶持。只有国家介入减少农民初期合作的成本，才能使农民合作组织大量发育。具体办法之一，就是改变当前单纯依托部门自上而下分割涉农扶持资源的做法，要依托一个统一的机构，对要成立和已成立的合作组织，不论合作规模大小、专业范围怎样，只要满足合作制基本原则，能使多数社员分享收益，就给予各方面政策而不是单方面政策的扶持，这样可以形成合作组织更多覆盖多数农户的趋势。国家介入的第二个理由是，只有国家介入才能将高利润的涉农产业和服务交给农民组织。因此办法之二，是通过立法和体制改革措施，将现在已经为涉农部门和资本盘踞的各涉农产业和服务交给农民合作组织专营或进入，要明确反对“公司加农户，重点扶公司”的做法。
建立农村合作体系的第二要义是要组织绝大多数农民。虽然加入合作组织、接受合作组织服务应该由农户自由选择，但是最终应该设想农协会员应该包括中国大多数农户。小农只有被合作体系保护起来，才能避免市场弱势地位。也只有农村合作体系具有全覆盖性，才能使执政党和政府同农户建立起直接的沟通和合法性认同机制。这一机制在人民公社时代曾经比较直接，但是国家一定意义上退出农村，市场化推行和基层组织的趋利化，农户和执政党、国家的关系变得间接和冷漠。
要想组织起绝大多数农民，就要充分利用各种组织资源。既要注重发育基于专业农产品和涉农专项服务的专业合作组织，也要注重发育基于社区的对农户提供基本生产和服务的组织，而且要促进这些组织之间的联合。既要强调按照规范的合作制原则进行的合作，也要基于各种实际情况对农民生产生活有利的各种本土合作方式。
建立农村合作体系的第三要义是要提供多种合作收益，靠综合收益吸引农民、服务农民。小农作为农村合作体系的服务对象，其面向市场的农业生产和经营、社区生活所需要的服务是多方面的，而巨量的小农加入之后，其合作的内容也应是多种多样的。从需要的合作内容看，至少会包括生产合作、金融合作、流通合作、科技合作等，这些合作整合起来就能能对农户提供综合服务。从这些合作或服务涉及的产业来说，无疑将会涉及所有涉农产业和农村全面的社会生活。
对于中国的情况，在世界各国的农村发展史上并没有可以照搬照抄的完整经验。当前我国兼业小农在生产和生活发展发展方面的需求是多方面的，我们曾在农村建立各种专门化的涉农机构和各类合作组织来力图满足他们的要求，但他们无力和农民的需求直接对接，相互之间也产生大量内耗。因此，农村合作体系的综合性是我们必须强调的。 ]]> http://622007826.qzone.qq.com/blog/1204108292#comment 2097664 Wed, 27 Feb 2008 10:31:32 GMT http://622007826.qzone.qq.com/blog/1204108292