http://622007973.qzone.qq.com Thu, 26 Nov 2009 00:27:48 GMT Qzone zh-cn Copyright (C), 2005-2008, Tencent Tech. Co., Ltd. Thu, 27 Nov 2008 08:39:56 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1227775196
我们可以从三个方面感受到中国改革的困境。

第一个方面，从上世纪90年代开始，我们推出的改革举措，基本上是社会结构内部要素性的调整。这么多年，我们的改革总是在一些枝节问题上展开，比如说物价要不要调整、房地产要不要放开、公共分房要不要取消，或者你对社会公平如何感受的，你有了钱要不要做慈善家等等。这都是中国近十五年来社会关注的焦点，关注这些焦点有没有错？当然没有错，尤其是当我们把改革放在道德平台上，这些关注让我们的内心迸发出来的道德热情，在近十五年可以说有了发泄的广泛空间。但是，光有道德还不能解决问题，道德是一种愿望，是一种知觉，是一种判断，但道德本身不是解决问题的出路和举措。

所以，1992年以来的改革，都只是在刺激社会要素上，而不是在国家治理上来解决中国的改革问题。中国人寻求的民主已经变成了一个治道民主的权力来源，比如我们只要领导关注民生问题，但民生问题的前提是要有民权，这一点我们都遗忘了。没有宪法和法律的肯定，请问，即使领导关注了民生，由于你本身的权利没有受到法律以及公共政策的保障，领导对你垂悯，并不能实质性或根本性的改变状况。于是，民生问题就变成了公共汽车点、地铁点设在哪里合适等等，然后，国家要铁腕，来搞定一切。这变成社会政治改革的悲剧。

第二个方面，公共政策的供给严重短缺。我们要对公共政策进行调整时，国家的基本结构、政体选择、财政收入与支出等基本公共政策的方式等等，都变成了改善公共福利的现实障碍。在这样的情况下，政府公共政策的出台，如何保障效益，又如何保障公平，实际上也变成了中国社会今天必须痛苦面对的难题。

第三个方面，改革共识的严重丧失，变成了中国改革的内在障碍。如果说前两个困境都是外部障碍的话，改革共识的丧失变成了我们的内部障碍。所以，今年广东号召改革开放、解放思想，我说，首先要对官员干部们棒喝一声：你们在享受改革开放三十年成就的时候，请扪心自问，你们为我们这个社会做了什么？

基层社会要参与到改革的谋划中来

美国当年就是把创造性的人才云集到美国，从而成为了百年创新的国家。那么，我们现在的改革还有没有能力像上世纪八十年代的深圳特区一样，成为“冒险家”的乐园―――改革在某种意义上是要冒风险的，能不能使社会各个领域里的“冒险家”，无论是经济上想赚钱的企业家，政治上想出业绩的政体改革家，还是理论上想出改革新思维的思想家，以及社会公民中要维权的维权精英，再次云集深圳，或者广东，为中国的改革继续发出强有力的呼唤，并展开强有力的有社会感染力和号召力的社会行动。显然，深圳和广东目前的这种行为是不足的。

可以说，我们的改革困境遭遇到的不仅是一个物质消费的问题，更是一个在精神准备上的问题，我们对改革究竟有一种什么样的精神期待、社会愿景及心理共识。正是在这种意义上，我们的改革困境与我们的精神生活状态紧密地联系在了一起。

改革开放三十年，尤其是近十五年来，中国人的精神生活相当贫乏，上世纪八十年代那种热火朝天的改革讨论和惊人一致的改革共识早已不复存在，改革主要来自于社会领导集团和思想精英们对改革的共同谋划。而对社会基层来说，无论是贫困的城市居民，还是陷入日常生活崩溃的农村居民，一心盼望着的仍只不过是有饭吃。因此，上世纪八十年代最关注中国人精神生活的改革思想家李泽厚，有一句经典概括：改革哲学就是吃饭哲学。今天我们回头看三十年来的艰难历程，我们改革社会的基层动力同样是三个字：吃好饭。

正是由于精神生活的严重匮乏，因此，我们这个民族的大脑始终交付给极少数精英，民主的前途也始终由极少数精英来对付。因此每一次国家发展的重大关头，我们总是把国家的愿望寄托在极少数的精英身上。这使得改革谋划始终成为上层之争，而没有交付给基层社会、民间力量，来对精神层面进行富有理性价值的严格审查和判断。

我们需要一个立体的消费社会

如前面所说，三十年来的改革基本上是一个推动消费社会形成的改革。而消费社会具有基本合理性，因为它将一切神圣和崇高的追求，变成为普通公民都可以做出的人生抉择。所以，当中国社会进入消费社会，也不是完全丧失了它的正当性和合法性。当基层民众起来为自己的权利展开维权时，当我们有了农民维权精英、城市小区维权精英时，当我们发现社会学家所说的那种“社会向上流动的空间”骤然放大时，这就是一种消费社会为人们维护自己的权利而提供的一种权利空间。

西方的消费社会是一种立体的消费社会，它包括日常产品、精神产品以及政治产品的共同消费，而这种消费要求有制度化的结构，要求进入民主宪政法治的状态。但是，中国目前是一种特殊类型的消费社会―――我们只能消费社会的低端产品，而不能消费高端的精神产品和政治产品，因此，我们的消费社会是扁平的、物质的。

在这样一种扁平的物质的消费社会里，由于对精神产品消费，尤其是政治产品消费的逃避，学界本应保持的某种批判精神以及政界本应完成的法治转型，日渐为我们所冷落，甚至变得门可罗雀。于是，呼唤法治在中国变成了少数法学家的职业责任，而政治学家愿意讲话的不多，或者把公共管理作为政治学的替代品，以公共管理替代了政治学的基本精神―――批判社会和筹划宪政，不再承担任何政治风险。

在这样一种消费社会里，无论是有理想的官员、有理想的学者，还是有理想的社会人士，我们统统向下看齐，都用你所占有的物质产品来判断你本身的社会价值、社会贡献，来判断你本身是荣耀还是耻辱。因此，官员们也变成更加愿意用权力谋求利益，权钱勾结在近十多年来恶性膨胀，与扁平的物质化消费社会有明显的关系。在这种情况下，社会普遍的精神萎靡更使得我们改革的勇气和睿智没有了，所以汪洋书记一到广东，就问广东的官员，还有没有改革开放初期“杀开一条血路”的气魄，努力在实践科学发展观上闯出一条新路。那么，广东的官员现在还有没有当年袁庚、任仲夷、吴南生等人的精神，敢于杀出一条血路，敢于冒杀头的危险去改革？

只有当我们的消费演变为对精神产品和政治产品的消费与物化产品一样，建立既有效率又显公平的宪政民主法治，在这样一种平台上进行规则性消费时，中国社会才能逐渐地归位。

破除改革困境，广东一定要有突破

对于今天的中国来说，消费社会造成的壁垒已经非常严重，甚至难以突破。在我们已经习惯了精神生活由那些权威来主宰和引导的状态后，我们的消费社会又遇到这样一种情形，演变成了对于专家和精英的幻灭，我们在零六、零七年里精神生活最严重的事件，就是经济学家丧失公信力，在我看来，就是在经济学家丧失公信力时，公众自己丧失了判断力。

突破消费社会的壁垒，就是让我们对片面消费社会盲目追逐的认识，变成每一个公民的共识。这是我们要重建改革共识中最重要的共识。

西方人有一个总结，说中国为什么增长这么快呢？因为全世界没有一个国家可以找出来，公民哪怕从一岁开始都想发财的。印度是比我们穷，全国只有一条高速公路，牛车、自行车、汽车都在上面走，你会觉得这是高速公路的一大奇观。但是印度人又让我很震撼，就是内心世界的安宁以及对秩序的高度尊重。因为印度人百分之百都是教徒，其中印度教徒超过80%，宗教信仰让印度人内心安宁。还有，印度人的规则意识让人尊重。我前不久在印度访问，陪我们的是一些学中文的印度学生，其中一个学生，他的父亲就是当地的警察局长。因为印度不怎么讲交通秩序，车都是乱停的，但警察一招呼你必须要听，不听马上就两张单给你，一张是法院告票，第二张就是罚单。当时，我们的一个司机违章被警察抓到，我们跟学生开玩笑说，打一个电话给你爸，让我们的旅途顺利一点嘛。他说，不，我爸爸只保护弱者，他（司机）不是弱者，他是坏人。因为这个学生缺乏汉语词汇，坏人的意思是说违背者。当时我们去的三位教授就在那里议论，如果在中国，这个学生马上就要显示自己的权力，一个电话搞定，不罚了。

所以，消费社会在这样的情况下，是达不到公民共识的，我们始终会在公民行动之外追求某种特权消费品，而这样扁平的物质的消费社会必定是一个特权社会。

去年七八月份，我连续去新加坡开会，新加坡人告诉我，李光耀跟中学生精英座谈，但是中学生只提出一点：你讲的都对，你也是善待我们，也是爱你的人民的。但是，我们只给你提出一个要求，我们要有选择。

作为一个公民，我们在索取消费品时必须承担等值的公民责任和公民义务，必须要和我们的公民权利三者之间达到一种微妙的平衡。我们的行动者必须是公民，你在满足消费品的需求时，要对你的组织、你的地区、你的国家有公民意识，要有公民判断。中国要有一批精英和准精英以行动来指出，仅有一点物质财富是不够的，更要以行动来冲击现实社会。我们看，韩国也好，台湾地区也好，民主宪政转型时学生的担当是非常明显的。而我们呢？

我认为广东在这一点上尤其需要改变。广东多年来一直以自己的务实沾沾自喜，我早在文章中公开指出，务实从低端看就是唯利是图，从高端看就是追求发财，以务实来形容广东，是侮辱广东人的智慧。在近代中国刚刚踏入现代门槛的时候，我们广东就出了康有为、梁启超、孙中山这样的人，他们是务实吗？不，他们是真正以世界眼光谋求中华民族自立于世界民族之林的先驱。但是现在，“务实”的广东人丧失了宏观谋划理论能力，丧失了筹划全局的可能空间。

因此，我们今天要突破的，就是与我们如何形成新的公民共识相关，我们要在消费社会里建立一个非依附性的消费自信，我们要把我们的产品消费建立在真正的规则产品消费上，比如民主、法治、宪政等。在这一点上，任仲夷生前一再号召的“深圳特区一定要敢于有政治特区的筹划”，我认为是非常英明、非常睿智的。

两年前，我和高尚全有一个对话，我说中国的改革要突破，其他地区依然比不上广东，为什么？很简单，广东毗邻港澳，广东人的社会心理接受改革，广东已经有三十年改革开放成就和经验，广东现在有非常雄厚的物质财富。在这一点上，广东应当是有自信的。我现在的断定是，不断领风气之先，永立中国改革开放的潮头，这就是广东的责任。

2008-01-15 ]]> http://622007973.qzone.qq.com/blog/1227775196#comment 134218240 Thu, 27 Nov 2008 08:39:56 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1227775196 http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209538229 大型复杂国家的联邦制度下面的央地关系，对于现代大型复杂国家解决央地关系问题是具有极大启发作用的。联邦制度在处理央地关系的时候，在央地两级政府的权力领域里有明确划分。这种划分关系可以在两个领域里明确显示出来。
第一，在政治权力领域里的分权。国家层面的议会与政府具有它按照宪法规定的权力范围。地方议会和地方政府，甚至地方司法机构对地方事务也有依据宪法的自主决断权。前者为了维护国家的政治存在与国家的稳定发展，具有制定国家基本法律和国家具体法规的权力。后者可以根据地方的发展建立地方的法规，可以根据地方的发展进行政府筹划，可以根据地方的实际情形、根据地方法规来进行司法裁决。这是一种政治权力的分配。因为在大型复杂的现代国家中，政治权力在纵向层次上的高度集中，犹如在横向权力上的高度集中一样，都是危险的。而地方的政治权力与中央的政治权力之所以必须分割，是由下述理由提供支持的：其一，现代大型复杂国家据以组成的各个区域，各自具有自己的历史地理、经济发展、社会结构与政治习性。因此，基于地域特点结构而成的政治实体应当有一个沿袭地方习性的政治决断空间，这个空间就为地方服从中央的立法与行政制度安排之外，留下了自我决断的政治弹性。其二，现代大型复杂国家的政治权力必须是据以层级的权力结构，因此，不可能由单一的中央权力机构既有针对、又有效率地处置国家的一切政治事务。如何将各地国家权力、政府权力与中央权力有效归属于权力最为高效运转的层次，本身就是大型复杂国家的政治治理艺术。假如将国家层面的政治事务与地方层面的政治事务混为一谈，那么，国家层面的政治事务与地方层面的政治事务就都得不到妥善的处理。其三，现代大型复杂国家的政治决策的集权与分权不是一个简单的或者如此或者如彼的选择，在国家的立法、军事、外交、国税等等事务上的集权选择与地方治理的千差万别两个方面，前者的国家集权构成为国家稳定的基础，后者的分权构成为国家活力的象征。后者对于前者的"臣服"成为国家集权的保障。前者对于后者活力的维护成为前者得以维持的条件。美国的纵向分权构成的联邦制度对于国家的强大与地方的活性的支持，就是有目共睹的纵向分权的成功典型。因此，在这些理由的支持下，国家权力与地方权力应当构成两个平行的体系。这是最有利于国家强盛的政治抉择。
第二，在行政领域里的分权。政治领域的分权主要还在是立法的范围内而言的。行政权力的划分在政治领域里还滞留在政治承诺的状态。而深入到行政过程来看，行政领域里的三种权力，就中央政府与地方政府而言一定要划界而治。
一是财权。财权对于政府是很紧要的，财政权没有把握住，政府就没有能力运作了。因此，央地两级政府的财权分配是很紧要的。众所周知，1990年代中国的央地权限因素导致的行政改革里头，有两个最重要的事务，一个是根据地方经济区域发展差异的不平衡性，来反对诸侯经济。另外就是根据这种发展不平衡，在经济先发地区所导致的权力诉求，引发的诸侯政治。比较强势的地方权力就会诱使中央权力加以控制，使得中央权力和地方权力形成一种两极跳跃的态势。而这种两极跳跃的态势实际上是中国自古至今大一统政治制度没有解决好的权力痉挛症的表现。这种表现就是，中央政府强的时候，地方政府就几乎没有权力决断地方事务；地方政府强的时候，中央政府就无法施展全国范围的领导行动。这其中一个关键的作用因素就是财政能力的强势一方究竟是在中央一方还是在地方一方。避免这种痉挛，就需要对央地两级政府的财权有一个很好的划分。
中央政府与地方政府在自己的财权范围内，都具有经济人的自利性，它们各自只从自己施政方便的角度来考虑问题。这种自利，是源于政府之作为一个组织，它有它的意志、愿望和利益。因此，国税地税的分权，从财政上来说，不过是划界而治而已。使得中央政府与地方政府能够各利其利。11 地方政府的税收就是地方政府的可支配财力资源，它可以使用这些财政资源办理地方的各种事务。中央政府有征收国税的权力，那是中央政府得以处理国家政治事务，处理军事、外交等行政事务的财力基础。从对于财力的期待上来讲，中央政府与地方政府都具有从对方获得更多额外财力的欲望，如果不是财政分权的制度保证，央地财政结构就是混乱的。中国在出口退税问题上的央地分歧，就是一个显证。当出口退税有利于中央统筹经济的时候，中央政府就负责退税。在出口退税成为中央政策、中央财政的严重负担的时候，就甩给了省政府。可见，财政分权对于抑制央地两级政府的政策随意性是重要的。
在财权上，我们要划界而治。实际上1990年代全面推行的分税制改革，国外就已经有评论，说中国实行了财政联邦主义。财政联邦主义不同于政治联邦主义。政治联邦主义就是美国那种在政治上分权的联邦政治结构。中国在政治上是一统制，财政上略有松动。中央政府给地方政府一些财政资源，所以被人们称之为财政联邦主义。在中国实践政治联邦主义是很困难的。但实践财政联邦主义对于央地两级政府具有的好处还是显而易见的。不过得意识到的问题是，财政联邦主义没有政治联邦主义的主持，是很难在一个规范的状态下支撑下去的。
二是事权。在地方政府治理的合法范围内，地方经济发展的模式，经济发展的重点，优势产业的凸显，人力资源的配置配给，地方经济-社会的发展规划等等，确实有一个地方政府的自主权力问题。当然，地方政府的自主发展权力问题，也要进入一个三元结构里它可能才是合理的。那就是地方立法、地方行政和地方司法要相互分权制衡。如果未能分权制衡，地方政府就可能为了区域利益而与其他地方进行恶性竞争。比如中国南方一个著名的1小时经济圈里，竟然修建了5大国际机场。全世界难以再找一个国家会这么愚蠢，这样的布局太不经济了。地方政府之间的恶性较量把地方政府的行为扭曲了，有的地方政府为了在地方竞争中取得优势地位，甚至不惜提前数以百年把地方财政收入花光。因此，事权分割也不是随便就能成功分割的，地方权力的三种形态之间也要相互制衡。中央对于地方政府的这类治理权力要尊重，要对自己的权力欲望有节制，不能像现在这样直接控制。
在事权上，地方政府和中央政府的划分该如何进行呢？一方面，中央政府有节制权。换言之，中央政府具有从宏观上控制全国经济-社会发展的权限。这是地方政府必须服从的。假如中央政府不能保证各个区域之间的经济-社会往来，而成为一个弱政权，那么它的宏观控制功能就被严重弱化，对于宪政分权制衡中中央政府的国家共同市场保障发挥不了作用。而地方权力三权分立制衡之后，地方政府不能随意开支，而必须由地方立法权来限制。这就是我们现在讲得很多的地方立法机构管住"钱袋子"的问题。对于中央政府与地方政府面对的非常事务化、非常技术化、非常工具化的问题，一定要采取分级治理的事权分化处理原则，否则央地两级政府都回落个事倍功半的处理政府事务的结局。
三是人权。从财权到事权再到人权，构成为行政领域央地分权制衡的三个环节。中央政府具有在全国范围使用、调配、培养、激励人才和配置人力资源的权力。但相应地，地方政府如何用人也决不能由中央政府随意控制。一个地方发展的优势产业与优势领域，它所需要的人力资源一定是要与这一优势相互匹配的，缺乏了地方自主性，这种匹配的有效性就得不到保障。所以，中央政府必须为地方政府的人权留下余地。12
单一制或一统制条件下的中央政府常常在人权上倾向于严格控制地方政府的人才使用和人力配备。这种控制，既有中央政府统管机构直接派驻地方政府的监督人员，也有中央政府各个职能主管部门派驻地方政府各个职能主管部门的监察大员。中央政府控制地方官员的招数总是在更新之中。但是，这种控制其实将中央政府与地方政府安置在了一个人力资源配置上的相互不信任的状态之中。一方面，中央政府诉诸派员的方式试图发挥制度监督功能，其实这样做的动机与结果常常正好相反。另一方面，地方政府、尤其是地方政府相关职能部门会以种种方式来应对中央政府派出的监察大员。人权的互不信任使得中央政府与地方政府陷入了事外的政治博弈，倒是两级政府都意欲处理好的事务就此被耽误了。
地方政府治理范围内人的使用上一定要地方化。地方通过一种有效选举制度的安排，选拔向地方负责的官员出任地方官员，由于中央权力的分权制衡与地方权力的分权制衡的双重保障，地方被选拔出来的官员也不敢滥用权力。因为中间保有一个弹劾制度。于是，中央与地方两种权力结构就都能安心处理好自己的权限事务。
宪政纵向分权制衡制度的重要性，也就可以在此简单地归纳为三个方面。第一，将央地两级权力分割并制衡，是保障横向分权有效运作的纵向条件。只有横向分权，没有纵向分权，不能保障大国的分层治理效果，当然也就不能分层级来保障不同区域的有效治理。中央政府与地方政府没有财权、事权、人权的划分，两级政府的治理状况就会处于一种混乱的情形，只有纵向分权制衡才能将横向分权制衡坐实。第二，纵向分权是保障横向分权有效运作的轴心条件。只有按照各级政府分级分层运转的原则组织国家治理，三权分立制衡才有现实空间。没有纵向分权制衡，横向分权制衡就没有落实的现实政治空间。横向分权就无法从中央层面有效下落到基层。大国的官僚科层制度不仅对于一个官僚机构具有效用，对于整个国家的官僚组织也具有效用。第三，纵向分权能使得一个大型复杂国家以纵向分权来保障各级政府治理在过程中灵活运用权力、筹划长期发展，从而营造一个弹性发展空间。国家大了、构成就复杂，中国发展的区域差异可以用从原始社会到后现代社会一应俱全来形容，因此，依据地方差异来应对地方治理的需求，也就需要纵向分权制衡来保证一致性与灵活性之间的张力了。

三、中国央地关系的宪政安顿

确认了宪政纵向分权的重要性，我们就有了将之放置到中国处境中加以分析的理论理由了。在中国，宪政分权视野中的中央和地方之间的关系应当怎么处理呢？ 今天的中国要在宪政的层面解决央地关系问题，有很多环节需要具有针对性地加以解决。
首先，必须要做到三个避免：
第一，要避免央地权力博弈的崩盘。这不是危言耸听。一旦地方政府太强，"挟天子以令诸侯"的现象不是不可能出现。诸侯政治演变为全国政治的状态在中国历史上不是没有过的。《三国志》开篇将之谈得清清楚楚，"话说天下大势，分久必合，合久必分"。同时，一旦中央政府太过强大，也会造成地方发展缺乏活力，事实证明从中央政府的角度采取全国一刀切的政策，并对地方政府进行强势控制，会极大地限制具有发展潜力的地方发挥其发展能量。最好的状态是中央力量布局和地方力量布局形成一个巧妙的平衡。否则就可能出现两个极端的痉挛症。一个痉挛就是：中央政府太强大，搞得地方没活力。"事无巨细皆决于上"，搞得地方发展死气沉沉。另一个痉挛就是：地方政府太强大，变成诸侯政治，"挟天子以令诸侯"。国家没有统一的政治平台，国家就会崩盘了。现代民主国家特别强调国家平台的稳定建构。国家平台的稳定建构就是一个宪政建构。宪政建构就是一个分权制衡建构。所以，我们为了从根本上避免崩盘，一定要走向宪政分权。
第二，要避免中央和地方政府双方的不信任。在自利的政府定位分析基点上看问题，一方面，具有明确的地方意识的地方政府，有一种恨不得把地方所有利益都留给地方的天性。因此，对于中央政府调整地方利益的政策或明或暗都有一种抵抗的冲动。另一方面，明确站在全国高度审视问题制定政策的中央政府，也会不由自主地采取"杀富济贫"的政治平衡术，从而对于不太顺从中央政府指挥的地方政府加以强力控制。于是，中央政府与地方政府就此陷入相互不信任、甚至相互猜疑的局面之中。中央政府所殚精竭虑的问题仅仅是如何有效控制地方政府，将之纳入到听从中央指挥的轨道上来。地方政府集中心智考虑的问题则会是如何跟中央政府玩猫捉老鼠的游戏。如果双方将这种游戏玩得熟稔于心了，政府也就处于无所事事的疲态了。政府试图维持最起码的工作绩效都是难于期望的事情。在宪政架构中，中央政府服从国家权力制定的规则，向全国人民负责。地方政府服从地方权力机构制定的规则，向地方人民负责。双方各自具有责任来源，也就各自具有工作动力。同时双方又具有双向的行政责任，不能以相互的推诿来回避责任。这样，双方必须以互信来支持各自的运作。
第三，要避免中央和地方政府之间政治性权力与行政性权力的混用。从政治性权力的角度看，中央政府的权力来自于全国范围的选举认可。地方政府的权力来自于区域选举的直接认同。因此，中央政府不能随意支配地方政府。而地方政府在国家范围的事务上也不得随意对抗中央。没有这种政治性权力的宪政布局，中央政府与地方政府的权力就不会受到社会的尊重，而双方之间也就不会相互尊重。就行政性权力而言，财权、事权、人权都应有明确的划分，分级分层针对不同范围、大小、轻重、缓急、主次划分明确的权力处理各自的事务，就成为各级政府有效治理公共事务的前提条件。一个在财权、事权、人权上分权不清的国家，国家的行政事务混同于地方的行政事务，地方的行政事务就是国家的行政事务，这样势必治理不好国家。当国家以自己的高端权力支配控制地方的时候，实际上就是以政治权力驾御行政权力、替代行政权力。行政的政治化就会将国家推向泛政治化的泥潭。一切都放置到政治上加以审度的国家是政府绩效极其低下的国家，现代化水平也不会太高。只有将政治对于行政的控制适度化，同时给行政以集权并追求绩效的空间，国家的整全治理和地方的区域治理才可能两全其美。13
其次，要处理好央地分权关系，必须注意三个关键问题：
其一，国家基本法律即宪法对于中央政府与地方政府关系的明确规定与有效规范。这是两个相互限定的方面。一方面，从中央政府的权力结构上看，需要将国家层次的权力结构有效设计为分权制衡的架构，从而将中央政府的权力安顿好。宪法有必要对于国家立法机构及其职能、对于中央政府机构的组成以及职能划分、对于国家司法系统的构成及其职能有一个清晰明白的法律规定。目前中国实施的宪法，主要是一些原则性的说法，还没有将三者的权力来源原则、尤其是权力划分与相互关系规定清楚。14 就国家权力而言，最为重要的违宪审查机构和违宪审查程序在宪法中阙如。就国家行政机构来讲，机构与人员的规定都具有太大的弹性。就国家司法机构而言，就更是没有理顺司法机构之间的关系以及强调司法的程序机制。这都需要在宪法层面加以完善。另一方面，从地方权力机构的构成上分析，地方立法机构的组成与职能、地方政府的组成机构与职能、地方司法机构的组成与职能都仅仅停留在笼统的说法状态，没有能够将机构之间的职能划分与人员来源及人数加以明确规定。宪法对于抽象政治原则的重视远远胜于具体治国举措的设计。这就注定了宪法的纯粹文献性质。由于执政党的权力太具有同一性质，它对于宪法分权制衡原则的消解不容忽视。为此，真正要在宪法层次规定清楚国家与地方的权力分界，就必须真正将执政党也纳入到宪法的轨道。15 缺乏真正保障宪政的宪法，就不可能从根本上处理好央地关系。
其二，将国家权力的中央权力与地方权力作制度的切割与关联。这是在宪法规定的基本原则之外关乎央地关系的部门法所必须处理好的问题。我们在单一制的轨道上处理央地关系已经形成了政治习性。在这种政治习性中，我们常常以为规定清楚了央地权力结构就会导致中央权威的下降，养成地方政府的各自为政态势。其实，将中央权力与地方权力进行清晰的划分，并将之制度化，只会有利于国家的稳定和地方的发展。在宪政制度中，中央权力得到了组成国家的各个地方的法律性承诺，维护国家这个政治共同体的稳定就成为各个地方的政治义务。非集权化就此成为国家政治共同体得以延续的条件。同时，在非集权化的政治状态中，地方政府只要服从国家宪法，就可以合法地开发合乎地方特点的政策和项目，从而对地方的发展发挥真正积极的作用。不至于使得地方的特性被中央的一致性要求所掩盖。为此，必须确认地方的自治不仅限于民族自治地区，而是构成国家的所有地方都应该被确认的权力。这样，中央层次的国家权力与地方层次的国家权力就有一个与地方市民社会互动的契机，这对于国家的稳定其实是大有好处的。与此相关，当中央与地方的权力关系在制度化的层面得到落实的时候，国家与社会的建构也就相应具有支撑条件。这对于国家维持稳定的同时保持活力，具有决定性的意义。16
其三，把刺激地方活力与维护中央权威作为央地关系的轴心问题。刺激地方活力需要两个支持条件，一个条件是中央权力机构布局的时候给地方留下政治法律空间，另一个条件是地方权力对于地方责任的担当。前者是建立在国家权力的宪政布局基础上才具有的可能性。后者是建立在央地关系的法治状态下才具有的可行性。对于宪政布局中的央地关系而言，中央权威是地方之间具有弹性与活力的保障条件。强有力的国家权威确实才能够保证地方发展的政治空间。一个软弱的国家建制，是不足以保障它所辖制的地方的发展的。因为混乱的国家状态只会造成地方的恶性竞争。但同时，强势的国家权威并不必然以弱势的反对权力为写照。地方的活力对于中央权威的维持是一个有效的支持条件。两者之间的对应，才足以显示宪政的政治行政价值。需要指出的是，宪政架构中不是完全不讲集权。中央权力的集中使用所具有的有效性，尤其是中央行政权力集中使用所产生的绩效是有目共睹的事情。但是，这种集权的复杂性与微妙性必须得到保证，而不能落于简单的集权、随意的指挥与轻率的服从。地方权力的范围与大小也必须适度，但必须具有平等性。不能因为地方范围大小与发展水平而产生权力大小的差异。这样对于地方服从中央的行政管理是具有助益的。17
再次，要处理好央地分权关系，应当注意三个重要行为边界：
第一，央地两端应当各自谨守权力的边界。不论是中央的权力还是地方的权力，都是"公共权力"。公共权力的基本性质就是公权公用。掌握权力的央地两级机构及其从业人员，都首先应当有一种基于公共权力的公共布局、公共使用和公共举措。因此，中央政府不是仅仅站在中央高层的角度考虑国家权力的分权制衡问题，地方政府也不能仅仅站在区域利益的角度考虑地方利益的捍卫问题。各自必须承诺一个公正、平等、相互分割但互相制衡的权力体系对于国家的必要性与重要性。在宪法层次将中央权力体系与地方权力体系进行制度化安排之后，各自谨守权力的界限。有两个限度必须加以重视：一是中央权力不能随意根据国家全局来褫夺合宪地属于地方的权力。二是地方必须合宪地支持中央在全国范围内行使的权力。促使央地两级权力对于宪法规定的权力格局的认同，对于宪法权力的尊重，对于宪法权力的遵守。
第二，央地两端应当各自尊重相互的利益。在某种意义上，中央权力代表了国家全局的利益，地方权力仅仅代表区域的利益。两者之间的统一性是有的，但是差异性也是必须予以确认的。单一制框架中对于两者利益的一致性强调甚多。但是，基本上处于一种中央权力吃掉地方权力的状态。联邦制结构中则比较弹性地处理两者的关系。中央权力代表的国家层面的利益，当然应当在各个区域的权力体系中获得响应并坚决支持。但是，这些权力与利益必须是有限度的，也必须是依据宪法明确规定的，而不是一个顾全大局就将地方利益调拨到中央或中央着意的地方。这个时候，合宪地区分中央的财政收入与地方的财政收益就是必要的。同时，地方不应为了地方利益而损害中央利益，即既不能多报地方收益而以上缴来获得中央的权力褒奖，也不能少报收益隐瞒中央来做大地方利益。这对于央地关系进入一种相互信任的状态是具有决定性影响的方面。
第三，央地两端应当相互维护各自的权威。人们常常会以为，中央权力的权威性要大于并高于地方权力体系。这是一种认识的误区。在宪政的权力制度安排中，中央与地方的两种权力体系对于国家的健康存在与稳定发展，具有同等的地位与功用，因此两种权力应当是平等的权力。国家权威来自权力的制度化安排，宪政是国家权威的最后与最高依据。只要在宪政的框架内，哪方服从宪政规则，哪方就应当获得宪政支持，它的权威性资源就应该更为丰富。哪方越出宪政框架，就丧失了权力成为权威的法理资源，也就丧失了合宪性地具有权威性的起码依据，当然也就无法有效地保障它的权威性。一旦一个越出宪政框架的权力体系之不具有权威性形成为国家共识，我们就可以期待权力获得人民的普遍认可，其权威性资源的聚集也就达到令人们满意的状态。
一切宪政理念及其分权建构都是为了使权力运作规范化。这种规范化运作的整体状态就是能够达到三个三元共同存在的建构。第一个三元共同存在的建构是国家、社会、市场，它们各自按照自己的权力原则运转。国家（议会、政府、司法）以法律赋予的国家权力结构来运转。社会按照自治原则组织起来的社会机构，组织化运转。而市场按照价格原则运转。各自按照这三元建构的原则运行，国家就是最稳定的。第二个三元建构是国家权力建构自身要有一个三元建构，那就是立法、行政、司法，三权分立制衡的建构。这也就是宪政分权制衡结构中的横向分权制衡截面。再一个就是中央、地方与基层的三元建构。这就是一个本文探讨的宪政分权制衡的纵向分权制衡截面。一个国家是不是宪政国家，是不是现代国家，就要通过这三个三元建构是否健全而能够相互制衡，又能够相互依赖，来加以判断。这种局面仅仅只有在一个国家的宪政分权制衡框架内才有可能达到。
在一个国家的非宪政权力安顿局面中，国家是可以非常成功地控制住权力的。而且这样的国家运行在一定时期和一定空间条件下还会显得十分强盛。但是，这种权力控制，由于依靠的不是稳定和忠诚都具有保障的宪法，而是依靠权力之间的权术制约。权术的玩弄必定不是制度的延续。因为权术最后一定要落于阴谋的较量，而不会走向基于"阳谋"的沟通。久而久之，国家权力体系就会在阴谋的侵蚀下，丧失健全的权力心智，而难以维持下去，最终被权术阴谋断送掉国家的前途。这或许是一部中国古代朝代更叠史给我们最佳的启示。

注释：
1 关于宪政与分权的理论阐释，可以参见M.J.C维尔著，苏力译《宪政与分权》，第一——三章。三联书店1997年版。相关问题的论述，还可以参见莱斯利·里普森：《政治学的重大问题——政治学导论》，第十章“集权与分权”，华夏出版社2001年版。后者就央地分权做出了纵横两种分权的审视，与本文的纵向分权与横向分权的意思不同。而且本文也无意探讨在中央地方层次各自的三权分立制衡的含义。
2 吕思勉在《中国通史》第三章“政体”中对此有专门的讨论，见该书第54页。华东师范大学出版社1992年版。
3 参见韦政通：《伦理思想的突破》，第一章“传统伦理的价值及其转化”。广西师范大学出版社2005年版。
4 参见斯塔夫里阿诺斯著、吴象婴等译：《全球通史：1500年以前的世界》，第三编，第八章“希腊和罗马的文明”，上海社会科学出版社1999年新1版。
5 参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，第二章，“宪法基本原则”。法律出版社2003年第2版。
6 政治学家也将三权分立制衡称之为政治性分权，将中央政府与地方政府的分权称之为行政性分权。在两者均具有宪政意义的角度，本文都将之纳入宪政分权的框架中进行分析。参见辛向阳等：《大国诸侯》，第326页，中国社会出版社1995年版。
7 在当代中国，中央政府与地方政府在改革的权力与利益的博弈中存在的“一放就乱，一收就死”现象，就很好地说明了这一点。
8 参见莫里斯·梅斯纳：《毛泽东的中国及其发展——中华人民共和国史》第十七章“社会主义教育运动”第二节“毛泽东崇拜”。社会科学文献出版社1992年版。
9 参见麦迪逊著、尹宣译：《辩论：美国制宪会议记录》，译者例言，辽宁教育出版社2003年版。
10 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，第十七篇对此有阐述。商务印书馆1980年版。
11 参见荷雷·H·阿尔布里奇著、马海涛等译：《财政学——理论与实践》，第一篇第二章第六节，经济科学出版社2005年版。
12 美国宪法强调除宪法规定的国家权力之外，各州具有自己立法、行政与司法的权力。这样既保证了人民主权，即人民对于国家和政府的制约，也构成为美国在200余年的时间成长并维持世界强国的法治基石。参见钱满素：《美国自由主义的历史变迁》，第一章“美国的自由主义传统”。三联书店2006年版。
13 或许这就是古德诺将政治与行政加以区分的现实理由。参见丁煌著：《西方行政学说史》第一章第二节“古德诺的政治-行政二分法”。武汉大学出版社2004年版。
14 参见姜士林等主编：《世界宪法全书》，“中华人民共和国宪法（1982年12月4日中华人民共和国全国人民代表大会第五次会议通过）”，青岛出版社1997年版。
15 胡锦涛在纪念现行宪法颁布二十周年的大会的讲话，明确强调了任何组织和个人都必须在宪法之下活动的原则，或许这是他意识到宪政原则的重要性的表现。
16 、17参见丹尼尔·J·伊拉扎著、彭利平译：《联邦主义探索》，第五章“联邦主义的基本组成部分”。上海三联书店2004年版。 ]]> http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209538229#comment 512 Wed, 30 Apr 2008 06:50:29 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209538229 http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209537809
　　在改革开放的促进下，我们才可能来分析、探讨宪政结构主要是一种什么样的结构，而宪政结构内中央和地方政府的关系应当是一种什么样的关系。因为，当我们假设中央"人民政府"和地方"人民政府"都只是一个为人民服务的抽象实体的时候，这个问题的必要性就被抽掉了。只有我们认识到中央"人民政府"和地方"人民政府"各自所负担的职责、各自所服务的对象，以及中央人民政府和地方人民政府本身作为政府来讲，也仅仅作为不同的政府实体，而有自己的自私自利的一面的话，如何才能把他们自私自利的一面限定起来，使中央"人民政府"和地方"人民政府"的运作能够更明确保证其公共性，而抑制其自利性。在现在看来，这是一个非常紧迫的公权公用的问题。
探讨宪政分权视野中的央地关系，逻辑地包含三个方面的内容：第一，区分宪政视野中的两种分权、一个指向。通常，论述宪政制度中的分权都只讲横向分权，就是立法、行政、司法三种权力分割的制衡。但实际上比宪政的横向分权方面更为紧要的一种分权，长期以来为我们所忽略，那就是宪政的纵向分权。所谓纵向分权就是中央政府和地方政府的权力怎么划分。一般我们不把这个问题放到宪政的角度来考虑。因为我们觉得，只要横向的权力结构分化得到了解决，那么，一切重要的问题也就可以在横向分权制衡的体制当中得到安顿。但事实上，横向分权并不能够很好地解决分权制衡的体制。因为在一个现代的国家体制里，并不是一个单纯的横向分权就可以解决好分权问题的。现代国家结构跟古典国家结构的实质性差异注定了这一点。古典的国家结构是建立在小型简单社会的基础上的，现代的国家结构则是建立在大型复杂社会的基础上的。这样两种不同结构形态，使得我们对于大型复杂国家的权力建制的复杂性必须怀抱高度的警惕。否则一个大国的发展、大国政府的责任和国家的公共福利都得不到保证。因此，宪政制度当中的两种分权必须予以同等程度的重视，并注意它们同时指向的控制国家、规范权力的目标。1
第二，申述在宪政分权视野中，纵向分权对一个国家究竟有什么重大意义。把美国的联邦制度的特点与中国的单一制特点下面国家分权的状态及其运行效果作一个比较说明，可以观察到不同大国的政治制度安排和行政体制安顿需要在什么意义上来进行纵向分权。如果不分权会怎么样，而分权又会怎么样，在比较说明中阐述大国的分权体制选择。
第三，把问题坐实到中国，如果我们中国要进行政治体制改革、行政体制改革与政府创新改革，我们如何可以有一个好的纵向分权，并为一个好的横向分权奠定基础。这是两个相互关联的问题。

一、宪政视野中的两种分权、一个指向

所谓两种分权，一个就是横向分权，这是我们比较了解的。横向分权就是将国家最高、最后的权力一分为三：立法、行政、司法三种权力形态。三权分立所表明的是国家最后、最高决策权，是一种权力形态分解为三个剖面。另一种分权就是纵向分权，即中央政府与地方政府的分权。所谓一个指向，就是不论两种分权的具体结构有什么差异，它们都指向限制权力的一个端点。这种分权的制度化安排是现代政治的独特后果。但是，在历史上有它的脉络可寻。我们不妨从古代中国的一统制开始寻找分权制的线索。

1、中国传统政治制度的大一统制

在古典社会里，我们知道大多数国家最后、最高权力都属于国家的最高统治者，也就是帝王。在中国，我们就更能理解了。秦始皇时代建立的郡县制，相对于传统社会所建立的分封制，更有利于中央集权。所以秦始皇既作为最高的政治决策者，也作为最高的行政执行长官，更作为最高最后的司法裁决者。秦始皇在政治制度上规定的一种大一统制度，以一句"车同轨，书同文，度同制，行同伦"得到最系统的说明。这样一种制度安排使中国整个政治权力高度集中、或者垄断在中央权力机构的最高人格代表手里。正是这样一种政治制度安排，使得在行政决策上，有了与政治制度安排相匹配的行政决策方式："事无巨细皆决于上"。这儿的"上"，不是指上级，而是指皇上。就是事情不分大小，最后一定要由皇上来决定。所以，基本上，在我们中国3000年的古典传统里，我们的政治制度和行政制度安排都是一套中央集权体制。"汉承秦制"，汉代是奠定整个中华文明、尤其中华制度文明的规范的朝代。汉代尽管是在总结秦始皇希望开拓"万世之基业，二世而亡"这样一个教训的基础上建立起来的政权，但是汉代整个制度安排跟秦如出一辙。整个秦的郡县制度安排以至于今，可以说对中国的政治体制和行政体制发生了极其深刻、广泛而长远的影响。2
在这种制度安排里，没有任何真正制度意义上的纵向分权或者横向分权，所有权力体系当中的人都是为皇帝尽忠的。尽管"岳母刺字"成为了一个爱国主义的美好传说，但所谓"精忠报国"不是指报我们今天意义上的作为政治共同体的国家，而是指皇上代表的那个"家国同构"之国。精忠报国就是指精忠报皇上。就此我们不难理解，本来"将在外，君命有所不受"，但秦桧假皇上之命传13道金牌，岳飞就得回去，因为他要服从皇上的命令。所以圣旨与假传圣旨都成为中国古代行政体制安排里非常微妙又非常关键的一个事情。

2、分权结构问题产生的背景

长期以来，对于中国来讲，制度化的分权结构都不是一个问题。实际上，到今天，我们也都以为不是一个问题。只不过因为集权的权力体制带出了很多问题，我们才以为它是一个问题。所以，问题是有一个发生的历史背景的。
这样一种分权结构必须来自于一个什么样的背景条件，它才可能发生，才会成为我们政治生活和行政执行过程当中的关键问题呢？我们说，只有在现代背景下，它才是一个问题。
无论是在具有分权传统的希腊民主政治里，还是在特别强调了民商法的司法关系的罗马法传统里，怎么样限制最后、最高权力，不仅是中国古代没有解决好，就是在西方的古典社会里也没有解决好的问题。古典时代没有解决好国家权力的分权问题，不是因为中国古人和西方古人都很笨，而是在古典的政治范围内，这不是一个问题。为什么呢？因为古典政治都是建立在简单、小型的社会基础上的。
从国家管制的人数上来讲，中国古代社会已经很庞大了。到晚清的时候，已经有四万万同胞，似乎既不小型，也不简单。但实际上从社会的结构方式来看，中国古代那么庞大的一个社会，它还是一个小型、简单社会。因为，尽管到晚清有四万万同胞，或者退到唐代长安，东市，一个政府办的集市，就有三十万商人，你会觉得这个社会非常复杂。但实际上，整个中国古代的一切国家和行政结构，都可以还原于家庭。国家结构是"家国同构"，国家控制的原则也很简单，就是"事父以孝，故忠可移于君"，这就非常简单。控制好家庭，或者解决好父子伦理，就解决好了行政伦理和政治伦理。依据古德诺的区分："政治就是决策，行政就是执行"，按这个线索往下分析，政治执行就是对皇帝忠诚--侍奉父亲你是很孝顺的，所以服侍皇上的时候你一定是很忠诚的。这样一个家庭伦理的扩展，就解决了政治伦理和行政伦理的问题。哪怕社会再大型、再复杂，最后都还原为一个家庭结构。君君臣臣、父父子子、夫夫妻妻、兄兄弟弟、朋朋友友，这种五伦关系、日常人际关系，成为社会控制的法宝。中国古代社会小型就小型在它以家庭为基本架构，简单就简单在它以家庭伦理作为行政伦理和政治伦理的一种原型。3
西方古典社会的结构也是简单的。在古希腊传统里，以城邦为基本单位。城邦的规模不大，城邦政治活动的方式也很简单。你是城邦的公民，你就有义务参与公共生活、参与政治决策、参与实际执行。如果你是奴隶、是战俘，不是城邦公民，那政治生活就与你无关。你就当奴隶，就受社会支配，就在政治决定和行政执行之外。所以古希腊城邦政治也很简单，苏格拉底、柏拉图、亚里士多德三代师生连续地论证了民主制度还不如贵族制度好。他们都很厌恶民主政治，因为民主政治把社会上的那些石匠、屠宰匠都弄来搞民主政治。他们觉得这样的人没有议政能力，所以民主制度还不如贵族制度好，贵族有公共关怀，热衷公共参与，而一般公民确实没有公共关怀热情和公共参与能力，这是客观的，没有办法的事。确实在古希腊那样一种政治建制里，民主政治没有带来一种良好的生活秩序，它是直接民主。现代民主不是直接民主，而是间接民主，是代议制民主。前者与小型简单社会匹配，后者与大型复杂社会伴随。
罗马传统社会结构也是简单的。罗马文明征服希腊文明的时候，罗马是很落后的。罗马人作为征服民族，又是骑马民族，他们以风卷残云之势侵入了理性文明的希腊空间，希腊人简直没有办法抵抗。而罗马人为了解决征服者的那种野蛮性，建立起政治秩序，有了一个发明，就是建立罗马民法，使私有财产神圣不可侵犯。肆意掠夺、狂妄违法，就要受到处罚。这样罗马人给西方人奠定了一个解决民事关系的基本原则，被人们称为"商品社会的世界性法律"。罗马民法传统也很简单，你的就是你的，我的就是我的，如果你要把我的变成你的，你的变成我的，要诉诸于法律关系，这是很简单的治国理念。4
整个古代社会，无论是希腊罗马，还是中国，我们都会发现：古代社会不需要分权，不是他们不懂分权。虽然有中央政权到地方各级政权的划分，但这个不叫分权。因为这只是就一个专制形态的权力作层级、等级划分。而分权是指权力的多元结构，各自在自己的权力领域里不受其他权力的支配。中国古代尽管有等级分权，但是皇帝一声令下，高兴就给你半壁江山，不高兴就抄你祖宗八代，"喜则予之，怒则夺之"，那怎么叫分权呢，那是很暴虐的。分权是有生命、财产、自由的保障，是有有效约束在上权力随意性的制度保证的。
宪政分权只有在两种情形下才是可能的。
第一，在市场经济的情形下，这是经济基础。按照罗马民法的原则，作为一种扩展形态来说，当我有一笔私有财产，而又是在一个大型复杂社会里，我的谋生与他人、与高一级的官员、政府都无关的时候，我可以不听你的，我们才可以有一种理性妥协和相互协商的状态，而不至于牺牲我的政治原则、正当利益和个人志趣，而被迫地服从。这就是经济学家们特别强调的私有产权在宪政结构里的基础性价值。
第二，在市民社会的局面中，这是社会基础。当国家对于社会处于一种古典情形下的通吃状态的时候，独断地掌握国家权力的统治者是不会有丝毫尊重他人的意念的，他只会按照自己的意愿来处理治理国家的各种事务，有理性的时候，他成为明君；没有理性的时候，他就是恣意妄为的暴君。只有在国家与社会的二元结构中，才使得国家权力的内部分割与外部制约同时发挥作用，也才足以催生安顿权利与权力的宪政制度。

3、现代宪政的四大要素

从宪政的结构要素上讲，它需要绝对相互勾联在一起的四个因素支撑，才具有从可靠性演变为现实性的动力。这就是人们熟知的现代宪政四大要素。5 第一个要素就是私有产权。因为只有统治者不能剥夺普通公民生存权利的时候，握有权柄者与一般民众之间的讨价还价才有可能。假如普通公民的生存条件依赖于统治者，统治者对于他们就有从财产到自由并进至生命的支配权。这是现代主流政治学将财产权作为阐述一切政治问题的出发点的根本理由。
宪政的第二个要素，就是人权。对于国家的每一个公民而言，他都有权追问一个问题：我们为什么要建立国家？国家不具有天然正当性。国家是具有生命、财产与自由这些天赋权利的个体建立起来的政治共同体。人们为什么要建立政治共同体？是因为人们醒觉，如果每个人与每个人都处于战争状态，那人类就会自我毁灭。所以我们作为平等个体，作为具有天赋人权的个体，一起来建立一个政治共同体。这个政治共同体建立起来，无论我们把它叫做帝国，还是民主国家，还是共和国，我们都是要使得国家保障权利。国家是一个巨无霸，是一个内卷性的机构，是一个黑洞似的机构。但是国家建立起来的目的是干什么，是保障人权。人民主权原则就此成为现代政治最为基本的原则。如果一个国家是一个现代宪政国家，而真正使它的主权属于人民，人权一定是至上的，它一定超过我们通常所谈到的国家主权。因为主权是为人权而设的，没有人权，主权就没有意义，没有价值。
宪政的第三大要素是分权制衡。古典国家建构的合法性辩护进路几乎都是"君权神授"，但是现代社会的国家政治建构是一种理性建构。就是通过人为的设计、契约的安排，通过组织架构的分割，通过组织职责的划分，把国家理性化。在国家的科层建构里，从中央政府到地方政府，从高层组织到基层组织，一套组织架构的合理设计、权力分割和职责划分，将国家建构为一个合理的形态。这就是马克斯·韦伯所阐述的现代基本精神"理性祛除巫魅"。在现代国家中，一切神圣的东西遁入到个人私人生活的隐秘空间，而一切政治生活和行政生活的问题都变换为没有任何神秘感的公共生活。所以国家究竟应该建立多少层级？这些层级究竟应当如何来履行自己的职责呢?这变成一个关键问题。这个就是宪政的纵向分权制衡要解决的问题。
宪政的横向分权与纵向分权具有同等的重要性。国家最高端的权力对我们具有最后最高的义涵，如果掌握这一权力的人都像秦始皇那样"事无巨细皆决于上"，要我们生就生，要我们死就死，就是中国传统所讲的"君要臣死，臣不得不死；父要子亡，子不得不亡"，死亡之前还要三叩九拜，感谢皇恩浩荡。那么，政治之共同体的含义就隐而不彰了。现代政治成功地将国家的最高最后权力一分为三，即将国家权力划分立法权、行政权和司法权。立法权是建立规则，行政权是执行规则，司法权是裁决这个规则有没有依法执行。同时三种权力形态还具有交叠制衡的运作性质。
立法权制约行政权，行政权必须依法行政，法律从哪里来，来自于立法机构。立法机构提供的法律一定要是良法，而不是恶法。恶法是与宪法精神相冲突的。而无论是立法还是行政，都必须按法律精神办事，宪法是神圣至上的。一个法律条规一旦合宪地制定出来，哪怕有缺陷，在没有修订这个法律之前，政治共同体的成员必须严格按照法律文本来执行。而不能以"法律是死的，人是活的"来实施法外行为。法条主义与程序主义就此具有重要意义。
美国《国旗法》的立法博弈可以看作是三权分立制衡的经典案例。由政府提出，国会通过的《国旗法》，要求美国公民在进行政治抗议的时候不能焚烧国旗，焚烧国旗就是违法。参众两院通过了这一法案，但是美国联邦法院裁定，这个法案违宪。美国宪法的基本精神就是，公民为了捍卫自己的合法权利，可以诉诸于捍卫权利的相应的手段。限制人们在政治抗议的时候利用某些物化手段，就等于限制公民的政治权利。而政治没有抗议，没有公民不服从，宪政就不可能维持。所以，一个参众两院通过的立法因为违宪，必须作废。这类法律在我们国家往往是毫无异议地就通过了。其实，一个法律没有异议，那绝对不是一个良法，一定是个恶法。横向分权最关键是使得所有的权力在执行过程当中，要受权力制约对象，也就是公众，或我们所说的人民、人民主权的限制。横向分权乃是使得人民主权真正落实到建立规矩的领域、执行规矩的领域和捍卫规矩的领域的必须。6
两种分权结构，有一个共同指向：使国家行为、政府行为，尤其是后者，作为配置日常资源、行使日常权力的、霍布斯所称为的巨无霸，能够被约束起来。国家权力、政府权力会自我膨胀。霍布斯写《利维坦》的时候就特别强调，国家是个巨无霸，它像一个巨碾一样，一碾过来，不仅自身无限扩大，而且吞噬力惊人。从权力内部结构上将权力作有效分割，可以达到有效规范权力的目的。于是，对于现代大型复杂国家而言，单一制的政治结构就不利于分权制衡机制的建立。而有必要将中央政府权力与地方政府权力进行有效的分解。联邦制的政治建构就具有了某种限制权力的重大意义。不把央地权力进行有效的划分，纵向权力的混乱就不可避免，也就会影响横向权力分割制衡的效果。因为一个权力结构不清晰的央地权力结构，从中央权力到地方权力都会陷入一种各自为阵、争夺利益的状态。横向权力的分割制衡就会被这种政治紊乱所打破。7
纵向分权和横向分权使国家、政府规范化，不能滥用权力。政府太容易滥用权力了。两种权力分割都是指向控制国家、规范政府的。控制国家越有效、政府就越规范，政府办事的绩效也就越高。国家、政府的权限越有限，宏观控制能力在其应该发挥功能的领域里，也就越有效。有限政府和规范政府就此联系在一起。两者的关联是，如果没有一个有限政府的规范建构，那么有效政府的建构就是一个海市蜃楼。
怎么控制国家、规范政府呢？这就是宪政的第四个要素法治解决的问题。法治，对中国习惯思维来说是匪夷所思的。法治的含义就是法律主治，就是以法律排开一切个人和组织的背景关系，而具有一种法律抽象统治的能力。或者按照马克斯·韦伯的概括，就是"法的形式化统治"。不管个人是什么出身、有什么理想、是什么教育背景，组织有什么目标、有什么举措、运用权力想达到什么样的目的，总而言之，一切个人和组织都在宪法之下活动，都只有法治之下的自由。因为中国人不理解撇开实质含义的形式状态，所以难以理解这样的法治状态。法治，即现代形式化法律的统治，是没有例外法权的。只要有一个例外法权，而这个例外法权不是循法律的途径而得到的，那么，一切再严肃、甚至再完美的法律都是一纸空文。英美的判例法，经常有例外，但是这是循法律的途径得出的例外，那还是法治范围内的事情。一旦溢出法律的边界，一个例外，就是对法律权威性的颠覆。所以，我们说法治，不是靠法律统治，不是依照法律统治，而是以法律统治，是法律本身的统治。

二、宪政纵向分权的基本架构

宪政分权指向对权力的规范约束。只有分权制衡架构，才能够把权力控制起来，不至于使权力太过嚣张。权力的嚣张表现为两种情形：一是权力的存在方式是嚣张的。因为没有成功分权制衡的权力，是难于控制的权力，它们运作起来相互支持，唯权是举。权力体系之外的人们与组织都无力干预权力的运行。二是权力体系的举措是混乱而低绩效的。由于未能分权制衡的权力是整全的权力，因此，权力的举措就具有相当的随意性，对于这种随意举措获得的权力绩效，权力也具有一种自满的倾向。而因为缺乏权力间的制约关系与权利制约权力而显现的平衡，权力也就在自我制定规则、自己执行规则与自我评价执行结果的状态中获得自我辩护的充分理由。权力就此脱离开权利的规范与制约，形成为具有自身正当性的变异体系。可见，分权制衡对于制约权力是很重要的。而相对于权利对权力的制约而言，由于分权制衡关系到从权力内部制约权力的安排，着眼权力内部的分权制衡尤其重要--如果我们无法从权力内部分化权力形态，权力就有充分的能力来对付权利而使得自己无限自大、狂妄起来。
1、历史处境与纵向分权
宪政结构当中纵向分权与横向分权同等重要。但是两者相比较，纵向分权制衡也许更为重要一些，而不能够被忽略。因为，宪政的纵向分权，即国家的行政层级建制，其权力、权限、职能、作用的合理划分，一向为现代政治学家所忽略。同时，纵向分权的严肃性与实践策划也不为人们所重视。一个现代大型复杂国家，究竟应当选择一个什么样的具体的政治制度安排，从而将国家权力有效控制起来，并使得权力在运行中从中央到地方都能积极互动，进而将整个大型复杂国家的纵向分权作为横向分权的有效补充，促进整个国家权力体系的高效运行？这个问题，至少可以说中华民国时期也好，中华人民共和国时期也好，都没有得到高度认真、严肃地对待和处理。
中华民国时期，当蒋介石很兴奋地从孙中山手里接过政权的时候，他是以一副抵抗西方政治行政制度安排的姿态出现在中国的政治生活中的。由他的秘书执笔写的《中国之命运》，代表了蒋介石的治国理念。但是这一部书里，通篇都充满着对西方现代政治文明的谩骂、诋毁、讽刺和嘲弄。然后就把儒家的君臣父子拿出来，仁义礼智信拿出来，以为就解决了中国政治现代化的问题。蒋介石根本就没有国家现代理念。他对于权力问题的认识十分粗糙。他从根本上还没有意识到权力的纵向与横向分权的必要性与重要性。
中华人民共和国时期，毛泽东本来在1945年到1949年准备接掌全国政权的时候所作的政治行政思考，是很具有现代性的。可惜1949年毛泽东接掌了全国政权之后就把它搞忘了。他此前写的《论人民民主专政》、《新民主主义论》这两篇文章，如果他执政后能够按此做下来，那就是中国政治之大幸，中国人民之大幸。权力怎么样受到限定，怎么样保障权力的民主性质，也就是保障权力的公共性质，毛泽东在夺权的过程中有很深入的思考，但夺权之后，很多问题思考的理性程度就跟着下降了。毛泽东以为搞阶级斗争，天天讲，月月讲，年年讲，绷紧阶级斗争这根弦，就能够保证权力服务于人民。就此他将权力问题严严实实地遮蔽了起来。不论是国家权力的纵向分割还是横向制衡，也就没有能够进入中国的政治运作过程。即使人民共和国在不同的时期制定了一系列法律文件，遗憾的是，这样一系列的文件因为没有经过一个社会利益共同体之间往复的商讨和理性的妥协，制订者和被执行的对象都对它缺乏庄严感和神圣感。法律的文献性意义远远高于它制约权力的功用。"下级服从上级，全党服从中央"顺理成章地成为权力运作的基本准则，分权被打入资产阶级思想的冷宫。而权力不受限制的最终结果就是对于毛泽东的个人崇拜。8
与我们中国极端强调单一制、集权制的绝对正确性不同，成功建立起联邦制的美利坚合众国，他们的开国领袖申述了一套分权制度的政治理念。美国开国领袖之一的麦迪逊忠实记录的美国制宪会议状况，反映了立意进行纵横两向分权的现代政治实况。在美国的宾州首府费城，当年北美13州，各个州派出了代表，为筹建一个共同的国家，大家坐下来开会讨论。会议开了一百六十多天。代表们充分讨论，看看我们究竟要建立一个什么样的国家。我们建立这个国家要制订一个什么样的规则，宪法怎么样去制订。其实美国最初的建国领袖也很卑鄙，他们仅仅想表现自己为了国家、为了民族的高尚感，而不愿意将会议制定国家权力基本规则时的讨价还价的庸俗记录下来。于是13州的代表坐到一起来商量这个问题的时候，大家最初也倾向三不主义，哪三不呢？大家可能也比较熟悉，类似中国经常讲的，第一，不记录；第二，不追究；第三，不报复。因为为了建立国家，打算进入新兴国家的各州之间是在摊牌。这样的摊牌不记录，各州又摆不平，结果，大家就妥协。不记录不行，一定要记下来，你讲了什么，有什么主张，还要你签字确认。但为了可靠，记录不是一套，而是多套。一个记录者就是麦迪逊，作为制宪会议的十个记录代表来记录；另外是北美制宪会议，会议方聘任秘书作官方记录。这些记录形象地反映了美利坚合众国宪法制定过程中地方代表与形成中的中央（以制定中的联邦宪法为象征）进行利益博弈的过程。而最后形成的这部宪法，就是一部很好地解决了纵横两向分权制衡的联邦制宪法。9
这样一部宪法特别强调双重分权原则，因为最初建立美利坚合众国的时候，实际上北美13州是独立面向英国君主的13个独立殖民地。在这个意义上，它可以被称为13个独立的政治实体。与中华民国建立时期的状况大致一样。北洋军阀时期是各省的独立性是较强的。但是，在美国制宪会议时期，北美13州的代表强调，由宪法建立起来的整合北美13个州的美利坚合众国的权力如何分配的问题，首先要考虑的问题：独立的13个殖民地政治实体形成的国家的中央政府和13个州的州政府有什么区别？这就是个纵向分权的问题。
北美13州为建立一个联邦制国家达成的妥协，也是就中央政府和地方政府纵向分权达成的妥协，最简单的表述就是：两种权力一定是"互不侵犯"但又相互关联的。第一，中央政府只管理军事、外交、联邦税收等事务。第二，州议会有独立的立法权力、州政府有独立制定政策和规划项目的权力。州还有建立基本法，就是州宪法的权力。第三，中央政府与州政府的管理权限不能混淆。本来一个国家只有一部宪法，但在美国竟然有州宪法。为什么？因为在美国，州的政治存在先于美利坚合众国的政治存在，州有州的权力，州只有在保护到自己的权力的基础上，才愿意组成一个统一的国家。联邦政府在自己的军事、外交和国家最高行政权力，尤其是联邦税收权力之外，不能随意支配州政府，中央政府官员更不能随意深入到哪个城市，给你乱发一通指示。10
我们中国是中央绝对垄断权力的大一统制，跟美国绝对的分权制度大不一样。本来，联省自治的政治努力有可能将中国推进到一个具有政治弹性的联邦制度境地，可惜后来出现在中国政治舞台上的，都是纵横捭阖、驰骋天下的政治强人，把地方政权与中央政府讨价还价的能力给消灭掉了。他们绝对强化了一个大型复杂国家抽象的、高度集权的中央政府，将地方政府与中央政府的妥协商议空间完全挤占，从而使国家的发展缺少政府间商议的活力，缺乏中央政府与地方政府各司其职的制度安排。或许这是中国实行单一制的政治制度安排太长时间，而又恰巧遇上央地关系调整时刻由政治强人主导政治过程的必然的结果。


　　 ]]> http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209537809#comment 512 Wed, 30 Apr 2008 06:43:29 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209537809 http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209537552 近15年，中国政府的改革走过了发达国家300年的历程。前10年，中国政府改革落定在有限政府的架构上面，政府改革的“现代”目标终于首次为我们中国人所确认。近年来，中国政府的改革，转变为有效政府的建构，将政府改革的目标升级为兼顾经济发展效率需求与社会分配公平状态两个目标的需要。



　　这是一个极其快速的转变，也是一个非常艰难的转变。当然，也是一个不得已的转变。中国政府改革的这两次蜕变，跨度巨大，内涵丰富，实在是有具体描述与深入分析的必要，也实在是有系统筹划与战略考量的必需。



　　1992-2002：有限政府轮廓初显



　　总是历史记忆唤醒人们沉睡的大脑。当我们试图描绘近期中国政府改革的时候，又得召唤历史记忆帮助我们串联起相关的事件，才能在历史的记忆链条上获得理解今天中国政府改革走向的思路。



　　从1978年启动改革开放的历史巨碾到1990年，中国的政府改革一直是一个话题，但并不是一个紧要的问题。因为在这一时段，总是政府在从容地引导改革。先是政府以农村政策的重大调整，引导了农村经济体制的改革，激活了此前死气沉沉的中国经济，让人们开始思考中国经济发展的崭新路径。接着是政府引导城市经济体制的改革，推动了计划经济向市场经济的转轨，使得中国经济取得了令世人瞩目的成就，从而将人们思考中国经济社会发展的思维细胞进一步活化。政府引导的改革，给人们巨大的鼓舞。这个时段，中国有着高度一致的改革共识：改革就是社会主义制度的自我完善，就是解决落后的生产力与人民日益增长的物质文化需求之间的矛盾，就是在党和政府的主导下将中国从“传统”推进到“现代”。于是，形成于计划经济时代的无限、全能政府奇迹般地引导了中国的改革进程。



　　但是，将近15年的急速发展逐渐暴露出发展必然具有的各种矛盾。首先是意识形态上的矛盾。这种矛盾表现为社会主义的自我证明，从改革初期的清晰明白逐渐变得含混不清了。就是我们设定了改革开放就是社会主义的自我完善，但究竟什么是社会主义？于是，邓小平的惊人棒喝萦绕在我们耳畔：“我们需要补课。”补课就有一个从基础课程到高级研修课程的课程差异了。于是补课的思路活跃了。改革的共识逐渐演变为不同的主张。其次显露出来的矛盾就是经济发展需要的诸条件，与现实提供的条件之间有着巨大的差距。人们原来一致淳朴地认为，只要经济发展了，一切问题就好解决了。令人始料不及的是，现代市场经济发展需要与之匹配的政治、经济、法律、社会各种复杂的条件。这些条件，是此前的改革或者缺乏、或者抵触、甚至对峙的。中国的改革开放，并不是一个单纯由政府引导的线形变化。政府也得与改革互动。改革政府的问题呼之欲出。再者政府意图、市场欲望与社会渴求之间的矛盾也显现出来了。以政府的基本建设投资推进的增长模式，逐渐显露出疲态。政府究竟如何稳定、协调、持续地推进经济的发展，成了改革政府的直接动力。



　　1992年肇始的改革开放第二次高潮，很快显示了单纯由政府引导的改革的艰难性。改革初期人们就觉察到的单纯刺激经济发展的政策会落入经济要么过热要么停顿的问题，在这个时候以经济过热的单一形式暴露在人们的面前。朱镕基总理这一届政府，充分认识到了一个规模巨大、职能众多的政府之难有作为。从粮食统购统销政策的反思、到公共财政的建构、再到市场竞争性政策的出台，表明政府自身意识到了改革的必要。从中央政府将机构与人员大规模精简、到推动政府公务组织与事业单位的分流、再到限制权力机构经商，体现了政府自身的明确的有限政府的归位。从尽力推动加入WTO、到积极介入国际市场、再到引入人大限制政府的制度布局，刻画出政府自觉迈向现代“有限政府”的施政轨迹。朱镕基总理卸任时自陈的贡献之一就是建立有限政府，将这一走向作了高屋建瓴的概括。



　　2002-2007：有效政府意欲凸现



　　2002年是在任的这一届中央党政班子换届上任的一年。党政班子的换届，是一个政治周期变化的标志。政治的周期性转变，不论中外，总是一个启动反思前一时期发展思路的契机。其实，中国高速且持续地发展了25年左右的时间，确实需要反思发展的模式问题。虽然此前政府的改革落定到有限政府的定位上来了，但不可否认的是，中国的经济社会发展主要的还是依靠政府的推动。当人们受到反思改革的政治鼓励的时候，这一发展模式本身的合理性也就开始被人们思量了。
　
　　首先是这一时期人们对于所谓唯GDP思维进行了全面的反省。改革开放的前20来年，GDP成为调动政府、市场与社会的重要指挥棒。政府将GDP的增长作为衡量自己工作业绩的主要指标。各级政府对于GDP的走势高度重视。只要是有利于GDP增长的布局、政策与措施，都一路绿灯。市场就更是被GDP思维驱动。只要是有利于市场实现利润的举措，都一下子揳入市场。社会大众对于GDP的高速增长也大都怀抱一种期待，认为这就是国家迅速发展的标志。客观地讲，在一个国家现代发展的早期，GDP思维乃是一个不得不认同的思路。因为没有“矫枉过正”的GDP思维，就难以颠覆此前的非经济甚至反经济的“发展”思维定式。



　　问题是GDP的高速增长维持一定时期之后，缺乏相关发展对之的强大支持，GDP的增势不仅会减弱，而且相关发展不足的缺陷也必然会暴露出来：为了GDP的增长，人们不惜一切代价，与经济高度成长不对应的政治发展、经济高速发展中呈现的不均衡、财富迅速增长的同时分配的严重不公、经济发展付出的环境代价、为了经济发展制定的政策具有的粗放特性等等，都开始对GDP的增长产生阻碍作用。



　　因此，接着GDP思维反思而展开的，就必然是发展模式的重新选择问题。理论上的检讨终于在政策的制定层面得到反馈。温家宝总理这一届政府则提出了节约型政府、服务型政府与法治型政府的理念。这三个理念刚好对应有效政府的三个支撑点：政府定位如何既有限又有效、政府政策决策如何不是粗暴的指挥而是有效的协调、政府行为方式如何不是主观先导而是按照规则办事。



　　说起来，在任的这一届中央政府也是从限制政府规模着手政府改革的。温家宝总理上任之初，就进一步削减政府直接组成部门，强调了精简机构、优化人员的改革思路。这些措施无疑是对于上届政府有限政府建构的有力支持。但是，面对有限政府来说，有两个问题需要解决，一个问题是规模上有限的政府如何在职能上真正有限，两者不是可以一锅煮的问题；另一个问题是有限政府如何在规模职能上均受限定的情况下，有效地领导整个国家经济与社会的发展？节约型、服务型、法治型政府的定位，就是为了应对这两个问题。



　　建立节约型政府，既指政府本身达到节约的目标，也指政府配置经济社会发展资源要达到节约。政府本身是节约的，意味着政府组织结构合理、运作流程恰当、人员配置精当。政府组织机构与社会需求一致，是组织机构合理的判断标准。为此，政府机构既不能太多、也不能太少。太多是浪费公帑，太少不足管理国家。同时，政府机构的运作流程的合理，必须做到程序优先、按章办事、有序推进。假如政府部门办事拖沓、相互推诿、责任落空，政府组织运作的流程设计就有问题。相关的是，政府组成人员不能太繁杂，也不能太疏漏。冗员太多，必然责任不明，效率太低；人手不够，必然疲于应付、效益太差。



　　而服务型、法治型政府的定位是为了规范节约型政府的行为。政府“不是掌舵，而是服务”，已经成为今天政府管理领域的共识。服务型政府，就必须改变政府的统治局面，具体到治理格局。政府的主要职责不是直接进入市场，推进经济发展，而是提供经济社会发展的保障条件。政府不是要占据社会的空间，而是要与政府二元化的“社会”双赢。法治型政府，就必须改变政府在主观意图引导下，以为自己是在为民谋利就草率作出决策的行为方式，谨遵程序，依法行政。这个时候，政府为人们直接感受的效率似乎有所降低，但稳定、协调、持续地推进经济社会发展的长效功能就会发挥出来。



　　从有限到有效：小政府回归大政府？



　　仅仅15年的时间，中国政府改革就在大布局上跨越了有限政府与有效政府两个门槛。在“现代”的视野中，只有真正坐实在有限有效政府双重定位上的政府，才具有坚实的合法性保障。



　　但是，这一转变的艰难性是可想而知的。有限政府的建构已经是知易行难，有效政府就更是知行皆难了。真正的有限政府，一定是在立法、行政、司法的权力结构合理安顿，国家权力与公民权利分流表述的基础上才能形成。从中国政府的改革上来看，建立有限政府还有漫长的路要走。有限政府，绝对不仅仅简单地指政府从市场退出、从社会引退。政府如何既不粗暴地干预市场，又不简单地支配社会，又能够与市场、社会合理互动，是一个有限政府面临的重大考验。有效政府，绝对不是指政府直接进入市场领域与社会空间，将主观善良的愿望化为强力推动的政策措施，瞬间显示鼓舞人心的繁荣。有效政府是一个依法行政、程序至上、维护公平、超然协调的权力结构。就此而言，中国政府的相关改革就更是刚刚找到起点而已。



　　有限有效政府定位的明确，可以说是15年中国政府改革最为重大的收获。假如我们同意建立起有限有效政府还需要假以时日的话，那我们目前的任务就是一步一步、扎实地予以推进。这种推进，首先建立在我们对有限有效政府的共识上面。同时建立在控制国家规范其行为的渐进过程之中。



　　建立有限有效政府的共识不是那么容易达成的。因为在历史上有限与有效政府的建构显现为两个过程，在中国已经合并为一个历史进程的两个并举要求。这就意味着我们要在有限与有效的两个端点上认识“现代”政府的定位。这就未免会给我们造成认知上的误区。



　　对于现代政府有限有效认知的误区之一，就是有效政府是对有限政府的超越，因此有效政府必然不是有限政府。有效政府之有效，就是因为它既保证了经济与社会的发展，也保证了财富增长的同时公平地分配。政府承担的两种相关责任，促使政府的规模与职能重新扩大。人们辩护说，既然政府既要管发展，又要管分配，那么政府规模就绝对不能像有限政府理论所限定的那样。表面看上去这一说法挺有道理。因为就政府规模上来讲，要管分配，就得增加相关政府部门设置，政府规模就此小不下来。政府不能不管分配，因此就政府职能上讲，就不得不扩大政府权限。似乎政府的重新做大是一个必然趋势。其实此言差也！一个既管生产又管分配的政府，首先必须是一个权力分割与制衡架构中的政府，否则政府就会滥用权力。这时的政府必定是有限政府。其次必须是与市场和社会互动的政府才能有效治理国家，这个时候的政府还是有限政府。我们绝对不能为改革中的中国政府设计一个无限但有效的政府架构！



　　对于现代政府有限有效认知的误区之二，就是降低了政府威信、弱化了政府能力。改革开放以来，就一直有增强国家能力的呼声。如果说这种呼声是注意到国家应当掌握的权力能力的下降的话，那是有道理的。如果说在一般意义上呼吁加强国家能力，那就是与现代政府的定位反其道而行之。国家、尤其是配置国家日常资源的政府，必须是在规范的状态中，才最具有行为能力。一个具有无限权力、兼具无限功能的政府，恰恰对于国家的维续、经济的发展和社会的成长是最为有害的。国家能力与健全市场和合理社会是一个共在的关系。我们绝对不能为改革中的中国政府设计一个重回大政府的路径。一个无限全能的政府与一个长期持续发展的国家，必定是一个南辕北辙的关系。



　　中国政府改革的15年历程，表明中国人已经从此前的政府理论刻画落定到政府的实际改革。透过15年看150年，两次急遽的蜕变必将产生深远的影响。
]]> http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209537552#comment 512 Wed, 30 Apr 2008 06:39:12 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209537552 http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209536348
　　其实，历史学家描述的这部世界历史是有问题的，尤其是他们的历史哲学预设值得商榷。解释近代以来的世界历史变化，似乎不能将一个国家的崛起就当然地视为“大国”的崛起，而只能把在相关几个或多个国家崛起的历史变局中，最后力拔头筹的那个国家看做“大国”，其他与其竞争并试图崛起的国家，由于最后在竞争中落败，就只能说是个崛而不起的国家。严格限定“大国”的含义，恐怕对于我们究竟如何面对国家发展的问题，究竟如何追求国家发展的愿景，究竟如何才能深化国家的现代特性，有着十分重要的清洗狂热的功用。

　　在严格限定“大国”含义的基础上，我认为真正的大国只有两个——那就是在16－19世纪的大国崛起竞争过程中，最后占得先机并获得“霸主”地位的英国，以及在19世纪到20世纪的大国重组过程中，获得世界唯一超级大国地位的美国。

　　回顾近500年历史，只要同意所谓大历史的观点，我们就不难发现，自1500年前后由航海潮卷起的“世界化”潮流，将此前基本上是区域化发展的人类历史格局打破之后，国家间的实力竞争就成为国家间政治，也成为国家紧密联系起来的世界政治的主调。但是，国家的实力是不是单单显示为经济活力、市场占有、殖民能力、技术进步等外部物化的状态？显然不是。足以让一个国家的实力占据世界首位、让其他国家敬畏，既有前述这些硬实力的因素，更有国家意识形态、民族心理结构、政治制度安排、社会生活基本秩序等软实力因素。

　　先看16世纪到19世纪的国家间竞争性崛起的历史画卷，我们对此就可以得到一个初步认识。最早开拓航海历史的葡萄牙人，远在15世纪就在海上书写人类征服海洋的历史，那时大多数国家还沉浸在眷念土地的传统农业天地。后来西班牙也加入到航海的国家队伍之中，并后来居上，居然推动了哥伦布发现新大陆。于是，葡萄牙与西班牙相继依靠航海占据了广袤的南美土地，获取了滚滚的财源。但是，两个国家仅仅着重的是有形物质财富的积聚，终于无法将自己长期置于崛起国家间竞争的优势位置。同一时期的荷兰，尽管没有书写出航海的壮阔画面，但是也经过商业的现代改造，形成了市民自治的共和国，使得自己积累了足以抗击西班牙霸权的国家力量。然而，荷兰从来就没有取得足以让世界臣服的国际地位。

　　数个世纪欧洲国家间竞争性的大国崛起，终于成就的是英国。英国依靠什么成为真正的大国。从外部看，它的圈地运动、工业革命、国际机遇，确实是它崛起的重要动力。但是，追究下去则会发现，英国之所以成为领先世界近两个世纪的大国，还是因为它具有三个同一时期其他要崛起的国家不具备的社会政治优势:一是它早在13世纪就制定并逐步推行了足以让国人规范活动的《大宪章》，法治精神将国家权力与人民权利逐步整合为相互敬重的合理结构；二是它在经济崛起的同时，提出并实施了足以让经济规范发展和政治有序运行的制度。洛克阐述的“生命、自由、财产”原则使得英国具有了最有利于提升国家力量的政治安排，斯密提出的自由放任的经济力量使得英国具有了最为有力的推动经济持续发展的政府政策；三是国家、市场与社会的三元建构，使得英国具备了最为稳定的国家结构。因此，人权主导的英国发展模式，内在地具备了向外显示国家实力的深厚资本。这是英国超越先它而起的葡萄牙、西班牙、荷兰，终于在18世纪成为真正大国的深层原因。

　　19世纪晚期开始，随着西方世界社会经济政治结构的重建，国家间关系也在重组之中，英国丧失了唯一大国的地位。而沿循英国精神的美国，在新一轮的国家间竞争性崛起中，力压群雄，成为世界唯一大国。追究原因，是因为美国将英国精神渗透到整个社会。当年法国杰出思想家托克维尔就看出在根性上就显得民主的美国的国家实力。他的祖国法国，人民依赖国家，因此实力有限。英国处理国家事务，依赖贵族，所以使得国家与贵族共同出力，国家的强盛自在法国之上。而美国处理国家与公共事务，依赖公民组织，国家力量深植于社会沃土之中。法、德、俄、日等在大国的竞争性崛起中，无法取得美国一样的国家成就，似乎在这里有了一个显见的答案。
来源: 南方都市报 ]]> http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209536348#comment 512 Wed, 30 Apr 2008 06:19:08 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209536348 http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209536119 　　从前者观察，要求国家基本法律尊重公民个体间、组织间、阶级阶层间、组织集团间权利的平等性，必须杜绝特权者的出现。从后者分析，则要求我们的部门法设计精准，对于从个体到群体的组织行为进行有效的约束。从而推出真正给人公平感觉而又十分有效地保障公平分配的制度。
　　
　　规范特殊利益集团已成共识。但是，一方面需要准确定位特殊利益集团，另一方面需要以相应于特殊利益集团获利方式富有针对性的有效治理举措来规范他们。前者需要分析，后者需要确认——在法治的条件下，设计细致有效的措施，治理特殊利益集团。这是规范特殊利益集团相互联系的两手。



　　“特殊利益集团”的提法，是需要限定的。从现代社会分层来讲，特殊利益集团既可以指政治上具有操控国家某种权力(立法、行政或司法权力等等)的阶级、阶层、行业与组织，也可以指在经济上控制国家经济命脉或影响国家经济资源配置的组织结构或社会集团，还可以指在社会生活中发挥重大影响而不太受法律与道德规范约束的特殊组织与群体。对于今天的中国来说，特殊利益集团主要是在经济社会领域而言的。



　　在经济社会领域中的特殊利益集团，主要是说这些集团具有影响国家经济运作的能力，而且能够就此获得远远超出其他集团或组织、行业的收益。就前者看，他们对于经济政策制定发挥着巨大的影响力，以至于对国家的经济政策产生微妙的调节作用。就后者论，他们对于社会财富的分配状况发生着畸穷畸富的极端化功用。于是，因应于前者，致力于控制国家经济生活宏观秩序的政府，难以容忍特殊利益集团的嚣张，而必然对他们进行政治控制；因应于后者，社会公众，尤其是那些比较特殊利益集团的高收入而言收入相对较低的阶层、行业与集团，就催生出极为不满的社会心理，影响社会公众就所得而言的公平感，造成不利于社会和谐的结果。



　　规范特殊利益集团的收入，并规范他们的组织与个人行为，最为有效的方式当然是法治。但需要强调的是，法治不仅是一个原则性的取向而已。现代法治是一套由国家基本法律与部门法律构成的精细治理系统。从前者观察，要求国家基本法律尊重公民个体间、组织间、阶级阶层间、组织集团间权利的平等性，必须杜绝特权者的出现。从后者分析，则要求我们的部门法设计精准，对于从个体到群体的组织行为进行有效的约束。从而推出真正给人公平感觉而又十分有效地保障公平分配的制度。



　　从法律的方面讲，国家必须切断特殊利益集团试图勾联政治、经济与社会利益的通道，让特殊利益集团获取特殊利益的空间收缩到最小的程度。这就包括制定限制行政权力沟通经济权力的现代行政法、限制经济权力依附行政权力的现代民商法和有效约束垄断组织广泛伸向社会各个领域之手的社会组织法。从某种意义上讲，这些法律的制定与完善水平决定了规范与治理特殊利益集团的水平。



　　从分配的具体制度来讲，必须考虑现代公平分配的复杂性，制定出一套既反映各个社会阶层组织集团的经济社会贡献状况，又不伤害社会公平的分配制度。仅就治理特殊利益集团而言，就要考虑委托－代理的关系、成本－效益的对比。我们知道，那些引起人们普遍不满的特殊利益集团的高收入，常常是国有经济机构，他们本来是受人民和国家的双重委托来代理组织营运的机构，他们没有理由把自己的代理者身份换算为委托者身份，从而擅自做主，确定代理所得的比例作为自己的分配所得。同时，这些垄断集团大多数是靠国家天文数字的投资来经营的，他们的运作成本与收益的计算，不能是排除投资的计算。在考虑他们的分配所得的时候，必须逐渐扣除投资，作为国家对于投资的回收，并对组织征收相对较高的垄断经营税收，对个人征收相对较高的所得税收。那种不计投资仅计账面直接收益来确定分配所得的方法应当终结。在发放这些组织的个人收入的时候，应当有一个单一的渠道、简单明晰的计算方法、一笔而过的发放方式、一号统管的银行兑付，从而真正有效约束特殊利益集团规则外操作的空间。从这个意义上讲，规范特殊利益集团的特殊利益收益，可以说是个“细节决定成败”的问题。这一手甚至比基本法律的制定那一手还重要。



　　(作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授)



2006-10-17 南方都市报 ]]> http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209536119#comment 512 Wed, 30 Apr 2008 06:15:19 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209536119 http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535966 岭南大讲坛



　　对于任何现代国家来讲，一个执政党的执政活动，不是基于自己主观愿望的活动，而是在对于执政的客观情形加以有效把握的基础上，将执政活动视为复杂的社会活动。因此，一个执政党必须具有先行把握社会状况的能力，进而将执政的筹划建立在科学、民主、法治的基点上，从而保证权力体系的顺利运转，最终保障执政党的执政政治地位和执政社会认同。就此而言，认识中国社会当下的结构转型状况，告别形成于计划经济时代的执政模式，重塑现代执政理念，就是中国共产党作为执政党的当务之急。



社会转型：从功能到结构的演变



　　衡量综合改革诸因素，如果从权力体系的状况制约了国家发展的状况上来通观的话，那么我们可以断言，执政方式的现代转变已经在中国改革开放的今天，成为影响中国改革开放未来走向与发展状态的最为关键的因素。而这正是执政党——中国共产党的最高领导人提出科学执政、民主执政、依法执政的崭新执政理念的现实社会动因。



　　中国社会的转型，可以从两个视角加以观察:从空间结构的角度上讲，中国社会从它原生的社会文化结构全面蜕变，逐渐衍生出一个既具有传统色彩、更具有现代特质的新型社会文化结构。从时间的维度上讲，肇始于明清之际，正式开端于晚清，规模化于民国，显现成型状态于人民共和国。就这种转型的当下状况而言，则已经从它转型的初期渐进情形逐渐变化为晚近的结构转变状态。



　　1970年代中后期开始的改革开放，真正启动了中国现代化的巨碾。在接近20年的改革开放进程中，中国沿循序渐进改革的道路，坚韧前行，从而画出了一条渐次推进中国现代化的改革之路。从农村经济体制改革到城市经济体制改革，再到整体的经济体制从计划经济转变为市场经济，中国的经济体制现代化道路已经刻画出来。渐进改革最为世人瞩目的是中国经济发展的伟大成就。因此，在中国与前苏联的改革比较研究中，人们普遍认为，中国的渐进改革要优胜于前苏联的“休克疗法”。



　　基本局限在经济领域的中国改革开放，在呈现了近30年的发展奇迹之后，能不能在继续维持改革的既有模式的情况下，为我们显现辉煌的发展奇迹呢？这不是今天才提到我们面前的问题。事实上，从渐进改革开放收到良好效果起，人们就在思考这个问题。无疑，基本局限在经济领域的渐进改革，在带给我们巨大的经济效益的同时，也逐渐呈现出诸多在渐进改革中难以克服的困难:在经济体制改革触碰到经济与政治边沿的重大问题的时候，我们的改革就总是遇见回流的情形；在经济体制改革的范围内想象和实施改革的情况下，GDP思维愈来愈妨碍科学发展；在单纯的经济发展追求中，我们似乎遗失了国家认同与社会公平的更为重大的目标。发展的同时，矛盾在聚集；飞跃的当下，肌体在皲裂；功能的优化，伴随结构的难题。正是这些问题的出现，使得我们逐渐意识到，中国社会的转型不是一个渐进的功能调整问题，而是一个从传统到现代的结构转变问题。渐进改革走到了结构调整的地步了:从国家结构上讲，党权、国权、政权与法权的关系需要理顺。从社会结构上讲，告别农业社会、农村时代、农民身份、小农经济，步入工业社会、城市时代、市民社会、现代经济，已经是一个不争的趋势。从社会构成要素上讲，单一的经济改革已经无法绵延下去，综合改革，即将政治、经济、文化、科技、教育、传统、习俗诸要素相匹配的改革的模式已经浮现。从执政党的执政方式上讲，革命党的思维、革命党的执政手段、革命党的行为举措，也都需要转变为执政党的思维、执政手段和行为举措。有效解决这些转型问题，理性推动这些转型的发展，不是原来的功能调整型改革可以奏效的。



　　局部限定的渐进改革，就此显现出动力逐渐衰竭的疲态。而基于上述相关性因素的综合改革，必须及时启动。衡量综合改革诸因素，如果从权力体系的状况制约了国家发展的状况上来通观的话，那么我们可以断言，执政方式的现代转变已经在中国改革开放的今天，成为影响中国改革开放未来走向与发展状态的最为关键的因素。而这正是执政党——中国共产党的最高领导人提出科学执政、民主执政、依法执政的崭新执政理念的现实社会动因。



执政理念：从统治到治理的转变



　　科学执政、民主执政与依法执政，是执政党面对社会结构转型提出的新的执政理念。因此，理解这一执政新理念，也就需要在社会结构转型的基点上，进行综合的解读，才能明了其不同于执政党过去的执政方式的新内涵。简单地讲，这种新的执政理念以一个决定性的转变展示了它的特性:新的执政理念将彻底告别传统的统治的状态，进入一个现代的治理的境地。



　　科学执政、民主执政与依法执政，是执政党面对社会结构转型提出的新的执政理念。因此，理解这一执政新理念，也就需要在社会结构转型的基点上，进行综合的解读，才能明了其不同于执政党过去的执政方式的新内涵。简单地讲，这种新的执政理念以一个决定性的转变展示了它的特性:新的执政理念将彻底告别传统的统治的状态，进入一个现代的治理的境地。统治与治理是两种完全不同的政治逻辑。前者，崇尚赢家通吃。在权力观念上，主张独占制度；在权力关系上，实行排斥方式；在权力运作上，进行首长独断；在权力举措上，强占道德高地；在权力影响上，动机决定一切；在权力存在形式上，拒绝外部监督。后者，在权力观念上，主张分享制度；在权力关系上，实行相互协商；在权力运作上，进行科学决策；在权力举措上，坚决面向现实；在权力影响上，后果大于一切；在权力存在形式上，内外监督并举。因此，统治的逻辑是一种简单逻辑，一种与大型复杂社会不相容的逻辑。而治理逻辑则是一种复杂逻辑，是与大型复杂社会内在呼应的逻辑。



　　从治理逻辑上去理解科学执政、民主执政、依法执政，就可以深入把握它的现代执政逻辑和现代政治内涵——这是中国从传统治道转变为现代政道的大问题。



　　科学执政就是客观执政。客观执政，包含几个方面的内容:执政思维、执政设计、执政状态、执政效益。从执政思维角度看，我们首先必须面对中国社会的结构性转变，前述转变不是发生在飘忽的社会表面层次的转变，这种转变是深层次的、全局的、长期的。执政者必须有宏观把握全局、微观调整局部的双重能力，才能掌控局势。因此，以理想主义的奉献、英雄主义的勇气和浪漫主义的豪情支持的革命思维，就难以适应这种治理现实的需要。从理想主义走向现实主义、从英雄主义走向平民主义、从浪漫主义走向工具主义，就具有它的社会合理性。据此，执政的设计就必须相应地告别粗犷的“大手笔”，而落实到精细的小安排。执政的状态就必须相应地走出主观臆断好坏，走进客观评估是非的境地。执政的效益就不是追求对于社会的全面控制，而是努力激活全社会的治理热情，并将之引领到一个有助于国家、民族维持现代化稳定、协调、有效、持续发展的局面之中。要做到这一点，过度的政治敏感应该让渡给适当的政治筹划，旺盛的意识形态热情应该被适度的社会诱导机制取代，热闹的高歌猛进应该演变为冷静的有序的渐进发展，顽固的价值信念应该为有效的工具理性所替代。



　　民主执政就是竞争执政。竞争执政，存在几个关键环节:人民主权、民主制度、竞争机制、分权制衡。民主执政的核心理念是人民主权。人民主权是执政党庄严承诺的现代政治原则。“真正把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，就是人民主权的必然显现。人民主权不是政治口号，而是行动要领。有序的政治行动依赖的是政治制度，不是政治热情。因此，民主制度的设计、制定与实施关系到民主执政的有与无、多与少的复杂关系。将“民主政治制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主”，就此成为民主执政的制度设计的基本精神。“健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性”，就此成为民主执政的实际要求。民主执政，在此就具有了告别领导主观善意、面向社会大众的含义。它的竞争性质就是必须予以高度肯定的基本性质。民主执政的竞争性，表现为三个基本方面，一是具体的执政者必须面对政治竞争者，二是具体的执政者必须面对公众，三是具体执政者必须面对传播媒介。面对政治竞争者，才能保证有效克制权力的独占欲，才能保证享用权力的危机感，才能保证权力处于可转换的状态，才能保证权力实施的战略胆识与策略谨慎。面对公众，才能保证权利的神圣性，才能保证权力对于权利的恭敬性，才能保证权力的社会适应性，才能避免权力走向私密性。面对传播媒介，才能保证权力的可观察性，才能保证权力的局部腐化为人民所知晓，才能保证避免权力从低度错位发展为高端失位，才能保证人们对于权力的警惕性。分权制衡的价值也就在这里体现出来。这就是“对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”的道理。



　　依法执政就是程序执政。程序执政，其内涵包括几个重要方面:制定良法、规范良制、设计程序、循序渐进。程序执政不是一个想有程序，程序就从天而降的执政。首先，程序来自于制定良法。良法的制定依赖于“以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家”。这就要求我们必须形成法无例外的观念。执政党有否这样的观念更具有决定性，“各级党组织都要在宪法和法律范围内活动，全体党员都要模范遵守宪法和法律。要督促和支持国家机关依法行使职权，依法推动各项工作的开展，切实维护公民的合法权益。”反映了人民愿望的良法得以制定出来，就为实际操作国家权力的政府行政机构提供了行为规范，政府在国家法律的范围内实施权力，制度的运行之有利于秩序的优良，就在是情理之中的事情。良法的落实不在于领导的善良愿望，而在于程序的合理与否。程序不是可遵守可不遵守的一套规则，而是在基本法规的基础上具有至上性的一套行为规范。它的递进性、秩序性、关联性，都必须尊重，它才有效用。任何个人与组织对于程序的藐视、违反，都会使程序丧失法律上的尊严。因此，程序的设计必须具有理性、可操作、显效用的三重保障。并且一定显现为具体执行过程中的循序渐进性质。



执政筹划：从个人到组织的发展



　　对于执政的社会状态的基本认识，关系到执政党的执政针对性、执政有效性。执政党的执政理念，则关系到执政党的执政导向、基本状态。执政党的执政筹划，就具体地影响执政的实际操作、执政的现实情形了。从一定意义上讲，执政筹划对于落实执政理念具有关键的制约作用。



　　今天的执政筹划，执政党中国共产党当然是筹划的中心。在执政党的内部，执政党领袖的执政理念已经发生了重大的现代转变。从江泽民总书记的“从革命党到执政党”转变的命题，到胡锦涛总书记的“科学执政、民主执政、依法执政”阐释，表明了执政党领袖的执政理念对于执政现实的理性呼应。与此同时，中国共产党作为一个政党组织，在整体上讲，还应当有一个转变执政理念的问题。从革命党转变为执政党并不是一朝一夕就可以顺利实现的事情。从粗放执政转变为科学执政、民主执政、依法执政也不是一蹴而就的工夫。执政党组织的认识逻辑与执政党领袖的认识高度，并不是同一个逻辑。这中间有一个从领导人的认识扩展为组织认识的过程。这就需要执政党的组织筹划过程了。此前已经为人们阐述的“从党内民主到社会民主”的发展过程，也许就在这里具有它的从组织领导到组织成员衍生的合理性。这是一个执政理念现代筹划的必须，因为现代执政是一个执政党组织与社会复杂互动的过程。没有组织的内在协调，就没有执政党组织与执政社会的协调运行。



　　与执政党组织内部的执政理念整合相伴随，中国社会的组织化进程也要求兴起中的各种社会组织与执政党积极互动，以求中国社会产生出围绕国家现代发展的治理激素。于是，国家—社会—市场的三元结构对于国家治理的重要性就显现出来了。国家的运作逻辑是基于权力的，包含执政党、国家权力机关、政府机构等依托于国家暴力的组织机器。社会的运作逻辑是基于自治的，包含各种依循业缘、趣缘关系组织起来的社会机构。市场的运作逻辑是基于价格的，包含各种立志赢利的经济部门。他们各自按照自己的逻辑有效运转，又按照相互良性互动的原则发生关系，互相给对方以积极影响与促进。这样，中国社会的高度组织化就有保证不说，而且在国家治理的实际进程中，组织间的理性精神逐渐培育出来，相互间的理性探讨不是一种谦让精神的产物，而是各自利益得到满足的内在需求。这个时候，执政党的执政就不是一个自己主观筹划的事情，而是一个社会各界相互协进的状态。执政就不是一个单独的“我”对众多的“他”的统治过程，而是一个真正保证社会各界积极互动的追求和谐的状态。执政的智力资源就此处于丰沛的状态，而不会有枯竭的危险。这对于中国社会的现代化来讲，无疑是一件值得期待的大好事情。



　　作者系中山大学政治学与公共事务管理学院院长、教授、博导、博士



2006年08月31日　南方日报 ]]> http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535966#comment 512 Wed, 30 Apr 2008 06:12:46 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535966 http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535830


　　根据报道，监督法规定，县级以上人大常委会有权依法监督行政权、司法权的运作。对于行政权的监督规定是，县级以上地方各级人大常委会，有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。地方政府作出的决定，诸如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务，均属于人大依法撤消之列。对于司法权的规定是，最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释(司法解释)，应当报全国人大常委会备案审查。在司法实践中，“两高”的司法解释对审判、检察工作具体应用法律，发挥了十分重要的作用，但是确也存在有些司法解释与法律相抵触的情况。监督法参考立法法有关规范性文件备案审查程序的规定，对“两高”司法解释的备案程序作了具体规定。具体涉及到人大对于政府与司法机构的监督关系的时候，强调两个基本原则:在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权有明确划分。人大与“一府两院”的关系既有监督，又有支持；既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。



　　显然，监督法对于国家(立法)权力、政府权力、司法权力有了明确的边界划分，这是当代权力体系合理重构的必然结果。新中国成立后，由于种种原因，适当划分不同权力体系的事情一直束之高阁，致使国家治理长期在党权、国权、政权与法权不清晰划分的情况下进行着。但是，这种情形并不是合理的国家治理情形。在实行市场经济30年的时间里，人们长期、普遍感受到权力分割与制衡的极端重要性，感受到权力适度划分对于权力的有效运作与监督的时代必要性。



　　按照现代权力理论的分权制衡原则，国家权力是最高权力，它由人民主权支撑。它建立国家的基本法规(宪法)和部门法规。行政权力是国家日常权力体系，它负责国家日常资源的配置，操作这一权力的方式是依法行政。司法权力则负责依法对于私人之间、私人与政府之间、政府与政府之间的纠纷进行裁决。三种权力各自具有自己的权力界域。三种权力又不能完全脱离，必须相互制衡。这样，国家权力体系的有效运转对于国家的稳定、协调、长期的发展提供根本保障。一个公正的政府、一个公平的司法，与一个正义的国家是相互支持的。在国家最高权力确立起权威性的基础上，公正的政府与公平的司法才是可以预期的。监督法的制定与实施，给了人们一种渴望已久的政治期望的满足感。



　　在中华人民共和国的法治进程中，立法法已经有效规定了国家立法的正当性与合法性问题。而监督法则对于国家权力、政府权力与司法权力的关系进行了有效的划分。可以预期，监督法的有效实施，对于三种权力的归位与尽责，将产生极大的促进作用。我们期待管住政府的钱袋子、管住政府的随意决策、管住政府的单纯GDP思路，保证法律解释的合宪性、克制司法腐败并保证司法公平，就真正有了实现的希望。我们可以预测，在监督法的实施细则制定出来之后，国家权力有效监督行政权力和司法权力的局面一定会显现在我们面前。而这，正是今天中国追求稳定、协调、持续发展必需的法律保障。



　　(作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授)



2006-09-04 南方都市报
]]> http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535830#comment 512 Wed, 30 Apr 2008 06:10:30 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535830 http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535579


　　对于官员们的道歉行为，人们心理上大致会有两种反映。一方面，官员们对于自己的失职失误行为，有愧对公众的反映，不能不说是一个值得肯定的事情。相对于以前的官员失职失误之后仅仅以“交学费”为理由就自我原谅了的状况，那不能不说道歉的官员对于自己握权后面的责任有了自觉。另一方面，面对官员的道歉，我们一定会处于非常感动的心理状态。一个人做事没有到位，他对此心怀愧疚，以满心的歉意出现在你的面前，你焉有不感动之理。这是我们愿意原谅失职失误的官员们的心理动力。就这两个方面来讲，道歉官员的道歉行为，实在是具有正面的价值的。



　　但失职失误官员的道歉还有值得分析的深层含义。从某种意义上讲，分析这类举动可以帮助我们观察中国的官宦状态、制度结构和政治文化。



　　先从道歉官员的道歉上来看。他们的道歉，当然是对于自己失职失误行为的内心愧疚、外部负面影响的内在检讨的公开表现。直接就道歉行为来讲，自然都值得尊重。但是，道歉从心理动机上讲可以区分为真诚的、虚伪的，从行为动力上来讲可以区分为主动的、被动的，从目的上可以区分为承担的、开脱的，从后果上讲可以区分为可以补救的、无可挽回的。真诚的、主动的、承担的、补救的道歉行为，当然值得肯定和赞扬。而虚伪的、被动的、开脱的、了结的道歉行为，就足以引起我们的警惕了。



　　恰恰道歉官员的行为往往由前一方面的积极面掩盖了后一方面的消极面。我们常常将道歉官员的行为作为单纯的道德化行为对待，将他们的道德动机作为评价他们的道歉行为的唯一依据，从而对于他们的道歉行为表现出非常大度的宽容、理解气量。这样导致的结果常常是，道歉的官员在道歉之后的工作中照样出现为之道歉的失职和失误。而同类的官员更难得吸取道歉官员的教训，避免同样的失职与失误。我们于是碰到官员们反复为同类的事情道歉的尴尬。以致于我们对于官员的道歉都处于麻木的状态了。这个时候，道歉的官员反复地重复那几句不咸不淡的道歉话语：诸如对不起人民的信任、有愧于党的重托、辜负了组织的期待等等。而我们也就在简单的降级、降职、降薪中忍受道歉官员的失职失误。甚至在理解官员失职失误是由于“人非圣贤，孰能无过”的基础上，忍受官员继续手握大权，随意地配置资源。就此而言，道歉就走向了取得公众谅解和避免失误的反面，变成了对于官员用权失职失误的道德矫饰了。久而久之，我们就会走向一个看重道歉官员的眼泪、道歉官员凝重的神色、道歉官员展望没有失职失误未来的华丽辞藻，而不追究道歉官员应当克尽的职责，应当承担的公共责任的地步。这就是道歉的异化了：道歉仅仅具有形式上的修饰作用，不具有实质上的矫正价值。



　　要想使失职失误官员的道歉具有实质性的行为矫正价值，就不能让道歉仅仅成为修饰性的行为。区分两种道歉类型，保证道歉是真诚的、主动的、承担的、补救的，而不是流于虚伪的、被动的、开脱的、了结的，必须建立起一套有效约束官员的责任规则，以及保证官员落实这些责任的责任追究机制。相比较而言，面对官员的失职失误，我们宁愿关注官员受到什么样的处分，从而显示官员不是仅仅享受权力，而且还担负与权力相一致的责任；而不愿意面对官员的道歉，心下一软，原谅了事。对于我们中国这样一个资源有限、限权乏力的国家来讲，这是关乎官员工作有效性、制度安排合理化、政治生活现代化的重要事情。官员问责制的建立问题就此浮现出来。



　　官员问责制的建立，是现代社会特有的事件。在古典社会里，确实也有官员问责这码事。但是对官员的问责，主要是由授予官员权力的上司来担当的。问责所问出来的责任，通常也只是对于上司是否尽忠的责任，绝对问不出来对于公众所承担的公共责任是否落实的责任问题。古典式的问责，问的是对于授权的上司的政治忠诚，问的不是与权力对等的公共责任。因此，即使在行使权力中有明显的失职失误，只要对于授权上司无比忠诚，他就不会有太大 的权力威胁。这种问责，也就不可能是制度化的。问责就几乎完全流于忠诚感的显示强度考问了。并且因为不是制度化的，问责的随意性很强。只要授权上司对下级官员的政治忠诚有了怀疑，他就会处于问责的权力危机中。解决官员问责的制度安排，是现代社会的一大成就。这首先要归功于现代社会解决好了官员权力来源的难题这一政治成就。在现代社会中，权力被认定是公共的东西。谁也不能将权力私有。谁想掌握权力，首先必须经过合法的公共、公正、公平、公开的程序来获取。因此，公权公用是天经地义的政治准则。谁握有权柄，谁就得履行相应的公共责任。而且履行这种责任，不是就履行者的动机来衡量的，而是就履行者的工作结果来判断的。对于失职失误官员责任的追究，因此就不是一个简单地以党和人民给了官员权力、官员应当对得起党和人民的道义原则来大而化之地处理的问题。官员问责制度的现代性特质，不在问责还是不问责，而在于官员问责的系统、清晰、明确、准确的一定之规的建立。



　　因此，现代官员问责制度既走出了传统官员问责的道德动机拷问、政治忠诚追究主导的局面，又走出了含糊其辞地强调官员必须承担责任因此极易将问责演变为诿过于人的困境。而且建立起了一套官员问责的制度体系。这一体系，不谈它的技术结构和操作细节，就其大意来讲，注重三个环环相扣的环节。一个环节是官员就层级安排划分的大小不等的责任机制。在这种安排中，责任既不能从上级转移到下级，也不能从下级追究到上级。换言之，在前者，责任不能缩小；在后者，责任不能扩大。另一个环节是同职级官员的责任有一个清晰的划分，按照各自的决策权力大小和职权分配状态履行相应的责任，不能诿过于人，也不能自愿承担不属于自己的责任。在前者，责任不能转移；在后者，责任不能自毁。再一个环节是官员的责任清楚地区分为法律的、社会的、组织的和道德的诸种责任形式，各种责任形式不能替代，即各种责任既不能降低，也不能升级。只能限定在责任与失职失误相对等的范围里。这可以描述诿两个相互写照的状态：一方面，应该承担法律责任的，绝对不能以面对公众的道歉来了事。应该承担公众责任的，不能以组织内部的检讨来应付。应该承担组织内部责任的，不能以道德的自我反省来替换。另一方面，应该以道德的自我反省来挽救的，不能以轻率的诿过于人来逃避。当然，反过来推论也不成立。仅仅在道德的反省层面就足以警醒官员的，不用组织内部的处理来升级对付。能够在组织内部处理并且不导致公共危害的责任，也不用上升到社会大众层面来渲染。限定在公众致歉的范围里就可以将责任坐实的，就不用启动法律的程序来惩罚。再前者，降低处理强度，并不是与人为善，而是瓦解领导责任意识；在后者，升级处理并不是严格要求，而是无限上纲，影响领导积极履行职责。只有建立在有效的官员问责制度基础上的道歉，才会是具有真实价值的道歉。这种道歉才能真正成为避免不断道歉，不断出现同样责任事故的道歉悖论的机制。也才能使道歉成为不断驱动官员责任意识和责任行为的动力。



　　可是我们还会发现，在我们今天面对的官员道歉事件中，往往并没有显示出职位、职权、职责的一致性基础上的现代问责制度的基本精神。这里有几种情况值得注意：一种情况是，领导人的道歉，可能根本就不是因为他有什么直接的责任问题，而是因为他位高权重，良心萌动，对于八杆子打不着的责任主动承担，深刻反省。他们满面的泪水、动人的话语，使我们对曾经出现的、甚至不断出现的责任事故，加以谅解。另一种情况是，领导人的道歉，是升级式的道歉，一个本来没有太大的公共影响的责任事故，领导人现身电视、显声电台，沉痛检讨、深刻反省，似乎故意要显示自己有多么强的责任意识和多么重的担当意识。再一种情况是，领导人承担责任刻意将责任做大来承担，即将道德责任升级为组织责任，将组织责任升级为社会责任，将社会责任升级为法律责任，以主动要求更为加强的惩罚来显现自己的责任担当理念。这些情况中的道歉，道歉内涵的责任承担意识，与那种诿过于人的推卸责任的道歉，恰好构成为道歉的两个极端：诿过的道歉与罪己的道歉。诿过的道歉当然可恶。但是诿过的道歉是人们相对容易识别的。罪己的道歉并不见得就是可爱的。因为罪己的道歉常常掩盖了真正的责任问题。第一种情况中领导人对责任的大包大揽，无疑使实际的责任人成功地逃避了责任。第二种情况中领导人对责任的故意扩大，造成了实际责任的边界模糊，使责任感的重要超过了责任承担的重要。第三种情况中领导人对责任的强度提升，必然使责任与权力的对应关系瓦解，现代领导问责制度的建立就会遭遇障碍。可见，流行于责任事故频频发生的当今中国的罪己式的道歉，并不是使领导人真正承担起责任来的有效选择。



　　治理诿过式的道歉与罪己式的道歉，对于今天的中国建立起真正具有现代价值的官员问责制度，具有同样的意义。而考察中国的官员道歉传统，我们会发现，罪己式的道歉是堪称主流的行政伦理行为范式。之所以会显现出这一定势，就是因为我们的政治行政传统乃是显见的伦理政治传统。在伦理政治传统中，由于我们没有建立起追究权力合法来源的制度，“打天下者坐天下”的权力逻辑，构成为我们面对权力的不二法门。于是，我们最多只能期待官员们良心发现，能够自觉履行责任。正是在这种社会政治文化氛围中，经过长期理论能量聚集的儒家伦理政治思想家们，阐释了一套伦理政治的责任“追究”理念。这里之所以给“追究”二字打上引号，就是想强调伦理政治传统中官员的问责，一方面在被动的界面上主要依靠皇帝个人的权力支配，另一方面更为主要的是依赖于官员在主动的界面上表现出的道德化的责任感。被动的界面不是作为伦理家的儒家思想家们关注的焦点。那主要是实际操作的中国古代政治的运作显现出来的，并不具有政治伦理的理论形态。主动的界面上官员们的责任自觉，是儒家伦理政治理论关注的焦点。在儒家的政治行政伦理建构中，基点就是人的道德良心。善心与仁政的勾连，使儒家思想家很顺当地将罪己式的道歉放置到问责的首要位置。从这一基点出发，儒家着重将皇帝塑造成为一个政治权力与道德榜样合而为一的完美典范。皇帝既以道德化的眼光对待自己的最高政治权力，又以政治化的手段提倡宽以待民的德化规范。两者高度扣合，就促成了官员问责的道德化定势。遇见责任问题，皇帝首先下“罪己诏”，大包大揽式的道歉就形成于斯。而官员习见皇帝主动罪己，也就形成惯性的反省意识，习惯将自己的责任看大看重。一旦官员都走在主动担当责任的大道上的时候，缺乏制约权力的制度力量感的贫民百姓，也就只好对“严于律己”的官员们表示认同了。在这样的社会政治传统中，在这样的行政过程中，没有实际的问责制度安排，只有道德化的责任愿望，就逐渐成为政治行政伦理的主流规范范式。清楚了这一点，我们不会奇怪，在中国往古今来的政治行政伦理实践中，为什么官员总是习惯于以罪己的道德表态来表现自己在出现责任问题时的道歉之歉意，但是责任的流失与罪己的道歉相形而在。因此需要指出，罪己式的道歉中道歉的姿态意义远远大于道歉的实际作用。甚至罪己式的道歉造成了官员们撇开责任的专注的道德表演。道歉就成为官员掩饰自己责任问题的例行公事，成为官员撇开责任的道德工具了。这样道歉就不仅是不道德的，而且是伪善的。



　　回过头来再看看我们今天怎么认识官员们的道歉，我们就会意识到，我们既不能简单相信道歉的官员们，也不能简单怀疑道歉的官员们，这都是缺乏理性基础的对待道歉的态度。面对道歉官员，我们应当注意的是：



　　第一，具有真实意义的道歉，是建立在现代官员问责制度的基础上的道歉。现代官员问责制度的三大基本要素，是我们衡量一个道歉官员道歉真假的判断基准。我们不能面对道歉官员除了感动还是感动。我们应当具有以现代官员问责制度来评价官员履行责任的理性能力。从而面对道歉官员拿准我们的要求尺度。



　　第二，具有实际价值的道歉，是法理政治制度中的道歉而不是伦理政治中的道歉。我们不否认伦理政治中的官员自觉的责任意识，以及这以责任意识驱动的道歉所具有的积极意义与时代价值。但是，官员承担责任、尤其是面对失职失误的责任进行的道歉，必须是法制安排到位，以法治理基础上责任明确无误的时候的权力与责任对等的道歉，符合不夸大不缩小的道歉原则，符合不诿过不罪己的道歉规范。



　　第三，具有现代特质的道歉，是边界清晰的道歉而不是边界模糊的道歉。我们得明确把握住一个原则，一个失职失误的官员的道歉，必须是在道德责任感驱动下的对于自己应当承担的或直接或间接、或法律或社会、或组织或伦理、或巨大或细微、或轻微或重大的责任的准确担负，那种含糊而沉痛的道歉，是没有实际意义的。



　　只有这样，道歉才会成为官员有效问责的动力，才不至于成为官员、官僚阶层自我矫饰的工具。

]]> http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535579#comment 512 Wed, 30 Apr 2008 06:06:19 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535579 http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535433 　基础问题

　　 中国的大学病，准确地讲不是全球化时代落下的。也不是一个短时间落下的。它是中国在区域化发展时期延续到全球化发展时期慢慢形成的，换言之，它是慢性病症。诊治慢性病症是不能下急性药方的。我们得有耐心。要想创建世界一流大学，关键的问题还不是运动式的鼓噪、追风式的赶超。而是潜心研究清楚中国大学发展迟缓的根本原因是什么，然后从根本问题着手来解决问题。这样，中国大学才有希望取得扎扎实实的进步，世界一流大学才是我们中国大学发展的现实目标。因此，有效地诊治中国的大学病，需要从解决相关的病根这类基础问题下手。

　　追问中国大学病的根源，不外三个方面：

　　第一，社会政治根源。大学的出现是确定无疑的现代事件。现代政治对于大学具有相当广泛的影响。现代政治是法治政治、规范政治、分权政治。就此它与传统政治发生完全的分野。在传统社会里，也有大学这样称谓的机构，但是绝对没有现代大学这样的机构建制。因为传统政治的权力要求是绝对的、非规范的、集权的。传统政治兼容不了自有其权利与权力分割与制衡体制的现代大学。它只能将大学纳入单一权力体系之中，并硬性要求传统大学为传统政治统治服务。传统大学就此成为附庸性的机构——或依附于直接的世俗政治权力体系，或依附于宗教权力体系。西方中世纪的大学，虽然为后来西方大学的发展奠立了坚实的基础，但是没有工业革命以来对于西方大学的自觉改造，尤其是洪堡式的改造，我们就无从设想今日西方大学的状态。中国古典的太学，也为中国大学的发展提供了可资参考的蓝本，但是，没有对于西方现代大学理念与制度的系统引进和创造转化，我们也殊难设想中国大学的现代景况。

　　可见，现代大学的存在与发展，与大学获得独立的社会政治空间具有密切的关系。这种关系可以分别从两个方面来观察。一方面，是在现实社会——政治的整体空间中大学获得的空间大小问题。另一方面，是大学的宏观管理与微观管理的合理分流问题。就前一方面而言，大学需要独立的社会政治空间。它是一种足以与组织起来的社会政治权力体系相抗衡的“话语权力”体系。它是整个现代分权结构中的组成部分。因此，它不是一个随意由组织化的社会政治权力体制支配的可有可无的机构。在一个大学可办可不办、可设可撤消的政治状况中，大学的发展绝对是没有足够的空间的。大学发展就此还需要政治的稳定性保障。在一个欠稳定的政治环境中，大学是没有捍卫自己发展空间的余地的。西方大学之所以得以成长为“世界”一流大学，就是因为它具备了这两个方面的条件。它本身已经成为大学典范的“世界”模本。是我们据以归纳出现代大学发展为一流大学的政治条件的原型。

　　在中国目前的状况中，这两个氛围性的政治条件不说是欠缺的，起码也应当说是欠佳的。建立起一个民主和法治的政治制度，还是我们长期努力的目标。我们的社会政治权力分化程度还是很不够的。有效限制权力的社会政治体制正在建立的过程中。政治权力的有效制约力量也还显得孱弱。诸如大学这类现代机构在限制高度组织起来的社会政治权力方面的功用，还有待人们加以更深的认识和了解。对于大学获得自己的独立社会政治空间而言，急需解决的问题还是大学的政治依附性问题，还是大学脱离社会政治体制直接干预的问题。对于大学有否获得独立的社会政治空间这个问题来讲，有两个显示指标值得我们注意：一是大学的知名教授专家对于社会政治事务的干预权威性有没有得到社会的公认。他们能否直接进入合理化运作的政治权力体系的高层，将政治的理性思考和规范设计直接带入权力的运转过程，而不是以他们只是书斋知识分子为由加以排斥。二是大学的话语权有没有获得公认。他们能否对于社会政治问题、专业问题发表自由的见解，并且不因为这些见解遭到专业的或社会的排挤、打击。换言之，公共空间与大学发展空间的相互配合余地有没有开辟出来，成为检验大学发展的社会政治条件是否优良的一个重要指标。

　　就大学的宏观管理与微观管理的合理分流问题来看，大学的宏观发展布局当然是政府的事情。大学获得的基本学术自由保证和足够的财力物力支持问题，也是政府的事情。但是政府对于大学的宏观管理也就就此止步。政府的教育主管部门不应当干预大学的具体管理问题。在诸如大学的专业设置、发展趋向、财政开支、学术评价等等方面，大学主管当局只应当借助于社会中介机构进行引导性的评估，而不应当直接加以行政干涉甚至僵化规定。西方国家的大学之所以能够长期引领社会发展的路向，提供给社会发展以持续的动力，就是因为它的发展有足够的内缘调整能力。尤其是美国发展得很好的私立大学，政府的干预很少，自主的空间很大，足以自律的私立大学为自己开辟了广阔的发展空间。从这个特定的意义上讲，“管得太具体，大学没希望”。

　　中国的大学，至少目前还处于细致入微的主管部门的管理之中。大学的自主管理还没有得到合法的承诺。大学的具体事务还处于教育主管当局的直接干涉范围之内。从大学的生死存亡到大学的专业设置、从大学的经费来源到经费的具体使用、从大学的人事制度到大学的职称评聘、从大学的地位给予到大学的政策空间、从大学的合作合并到大学的拆散分离、从大学的学期设置到大学的运作放假，主管部门都有直接的管理权力。大学是戴着镣铐跳舞的机构。大学是在狭小的空间里营造大世界的机构。当然，大学的发展态势之不令人鼓舞，就不是什么奇怪的事情。

　　第二，经济根源。大学处于良性发展的格局之中时，它既耗费大量的经济资源，又带来大量的经济活力。分析大学发展的经济根源这一问题，就此可以区分为经济发展的需要问题与经济投入的力度问题两个维度。

　　就经济发展对于大学发展的内在需要而言。经济发展的内在需要是大学发展的基础条件之一。在一个经济欠发展的国度里，它对于大学的发展便处于一种需求不足的状态。大学也就缺乏经济支持。放眼世界，一流大学主要都是在经济发达的国家诞生的。这是因为，经济愈发达，经济发展的规范性就愈强。经济发展的规范性愈强，需要的经济创新动力就愈急迫。而大学在规范的现代经济活动中，恰恰是持续地、不断地提供创新经济动力的机构。现代大学与现代经济内在地相互需要。正是与现代经济活动的紧密关联，大学得以与现代日常生活紧紧地联系在一起。所以加塞特强调，“大学必须对其所处时代的整个现实环境开放，必须投身于真实的生活，必须整个地融入外部环境。而且，所有这一切不仅仅是因为生活在快速变化的历史与现实环境中符合大学的目的，同样，人民的生活也确实需要大学的参与，需要大学发挥其作用。”[17] 对此，从西方大学与现代经济联动性的发展史，可以获得广泛而深刻的理解。就目前中国而言，经济发展对于大学创新动力源的需求，是无须多言的。问题是怎么能够将这种需要融进大学的运作过程之中，一方面促进大学的发展，另一方面又保有大学的特质，而不至于将大学改铸为经济机构。

　　就经济投入的问题来讲。长期的、巨大的、有效的投入，是现代大学得以健康发展的重要条件。大学是不可能无投入地产出的，也是不可能低投入高产出的。这是一个“巧妇难为无米之炊”的简单道理。西方国家的大学之所以能够主宰现代知识的产出，成为现代知识的绝对主流的生产者，而不是我们这样的较为单纯的现代知识的消费者，很大程度上就是因为经济的强度投入。后起现代国家如日本，之所以能够取得经济发展的科技动力，也就是因为日本对于大学和研究机构的全力投入。即使在近年经济不景气的情况下，日本也没有减少对大学和研究机构的投入，所以它可以保持知识生产的旺盛势头，不断获取旨在奖励科研前沿成就的诺贝尔奖。没有长期的、巨大的、有效的投入，中国大学要想成为世界一流大学是绝对不可能的事情。而恰恰是在投入方面，中国大学显露出自己捉襟见肘的尴尬。这是对于中国大学发展最实际的、也是最严峻的制约因素。

　　第三，文化根源。大学不仅是现代社会政治与现代经济发展的产物，也是现代文化发展的产物。现代大学与现代文化具有一种密不可分的关联性。现代文化愈是发展到晚近阶段，大学文化愈是与其紧紧地联系在一起。我们分别从社会文化与大学文化的两个端点来观察问题，可以清晰地看出它们之间的相互影响。

　　从社会文化的视角看大学文化。大学是社会文化制约下发展出来的一种特殊文化形式。一方面，传统的社会文化会影响现代的大学文化。另一方面，现代的活的文化也会制约大学文化的发展。就前者讲，大学是否与其生存其中的环境文化协调，是大学文化是否获得社会支持的条件。西方大学从中世纪渐渐发展起来，它取得了西方社会文化的广泛认可和深度承诺。所以它足以从社会文化的发展中吸取资源。可以说正是在现代西方两种文化（人文文化与科学文化）的互动中，大学获得了它广阔的文化发展空间和文化发展资源。[18] 正是因为如此，世界一流大学只能是渐进积累的传统的产物，而不可能是急切“创建”的结果；只能是社会发展中外部客观评价的结果，而不可能是大学中人主观愿望的产物。

　　对于中国的大学而言，悠久的传统历史文化积淀为大学提供了丰厚的养料。现代文化在中国广袤土壤里扎根下来，也为中国大学的发展提供了新鲜的文化养料。但是，就文化氛围来讲，较为单纯的人文传统确实宥限了中国大学文化的发展。科学文化的欠发展，使得中国大学文化的社会土壤显得稍微贫瘠了一些。这是需要花费大力气改善的。

　　从大学文化之作为社会文化的视角来看。“大学的自治自律是大学的希望所在”。大学必须具有一种自律自治的制度安排机制。管理的机制、学术的机制、激励的机制、评价的机制、学习的机制、研究的机制，在与自律自治的大学文化精神相匹配的情况下，成为大学发展的自主文化的象征。而大学对于自己文化的基本关系的处理，诸如专精与通博、教学与研究、学术独立与自由、知识与德性、书院的文化生活与品性之培养、象牙塔与服务站[19] 等等关系的适当处置，成为大学文化得以健康发展的内缘动力。据此，大学的自我评估，行业的自我把握，大学发展的自我控制，成为大学获得公认成就的基础。

　　就大学的自我约束来讲，中国大学还处于初级状态。大学的自我约束不仅是不够的、甚至是松弛的。面对急促变化的社会局面，大学的应付能力还较低。面对经济需要的紧张性，大学的应对措施还是单一化的。而大学在“掘金”机会面前的自我把持能力则是严重不足的。影响大学质量的创收举动，对于大学还有极大的吸引力。这对于大学的发展是不利的。同时，大学的行业自检能力也还有待培养。大学的自我评估、社会评估的合理性、科学性还有待加强。这对于大学文化的发育发展都还是在底线意义上讲起码的、必须的。

　　从全球处境出发

　　 校正中国大学发展的偏差问题，医治中国的大学病，是中国大学得以健康发展的必然要求。但是，大学病如何可以得到有效的医治，不是一个可以简单处理好的问题。显然，思考这一问题不能只是在中国的范围内展开。原因很简单。因为现代大学的典范不是我们中国自己树立起来的，而是由西方国家提供的。在中国大学发展的需要与西方大学的典范性边沿上面，我们才足以寻找到大学发展的“阳关道”。这需要大视野。这需要从中国的大学的现实处境——一种全球化处境出发考量问题。

　　 从全球处境出发，最为优先考虑的大学发展的社会问题是全球化对于中国大学发展的社会意义。最为优先考虑的大学自身发展的问题是“大学何谓”、“大学何为？”。从前一个方面来讲，全球化对于中国的意义是确认它对于中国大学的意义的基础。全球化对于中国的意义，是双重的。它既带给中国以发展的机遇。又对中国的发展形成挑战。机遇之说是基于全球化给中国的现代化带来新的空间、新的切入点。在此特定角度讲，“中国近代以来的历史就是中国进入全球化进程的历史。”[20] 挑战之说则是基于全球化对于中国运行中的各种制度都构成了一股促使其改革甚至重组的力量。一方面以它具有的风险性影响中国的现代化进程。另一方面以它具有的成本要求制约我们加入全球化游戏的可能。我们当然不能对全球化怀抱一种单纯乐观的态度。然而需要强调指出的是，我们是不能回避全球化进程对于中国的影响的。我们只能采取积极应对的方式来处理全球化与中国的关联性问题。至于全球化施加给中国的影响和对于中国的挑战，投射到中国的现代大学建设之中，驱使我们看到中国大学在发展中调整、在进步中完善的必要性与重要性。一方面，在全球化处境中的中国大学首先要根治自己的大学病，从现代大学的根性上着眼反思中国大学定位与运行的基本问题。既看到大学的全球化、国际化趋势，又看到中国大学在这种情势下的改革处境。前一个方面启示我们，全球化格局中的大学一般处境对于我们大学处境的同构关系。全球化时代大学的国际化办学路向，是我们必须接受和实行的。因此与教育国际惯例接轨是一个不得已的选择。这种国际化特点体现在大学办学之中，要求我们的大学必须在教育的目标上国际化、在教育内容上国际化、在教育合作上国际化，换言之，教育的国际化、产业化与规模化是我们的大学必须适应的新的格局。在这种情况下，中国大学的应对措施在理论上容易厘定的，诸如论者指出的以增强国际化意识、建立相应机构来推动的我国高等教育的国际化发展战略，以加快重中之重大学的建设工程、扩大国际教育交流与合作、增加国际教育课程、加强对外汉语教学带动的寻求中国特色的高等教育国际化之路。[21] 但是，真正紧要的是对接国际高等教育持续发展的社会政治条件、经济支持方式与文化演进模式的惯例。这是最基本的要件。于是，中国大学在全球化处境中推进大学的发展，之从自己的全球处境出发就是天经地义的事情。而从全球处境出发考量中国大学发展的诸问题，关键是要确定考量这一外问题的视角。如此才能明确“大学何谓”（何种情形中大学才足以被称为“大学”）与“大学何为”（大学在现代社会中能够发挥什么样的作用）的解答进路。这里有四个具有某种必然性的视角值得强调：

　　其一，这种考量，必然是全球化的。这是中国大学的全球化处境所注定了的，是毋庸特别伸言的事情。

　　 其二，这种考量，必然是大视野的。所谓大视野，就是要胸怀全球考量中国，胸怀世界一流大学考量中国大学的发展问题。而不是自我鼓舞性质的、短平快式的拼接出世界一流大学。我们必须确认“大学的世界精神”。大学之具有世界精神，是因为大学来到我们的现实生活之中，就具有的先天品格所致。大学兴起于中古，“中古已成为历史之往迹，但中古大学的世界精神却已成为今日大学最光辉的遗产。” [22] 这里的世界精神就是指的大学所追求的普遍价值具有的世界性品格。所谓“大学之为大学，即在其拥有一种学术没有疆界的世界精神”就是强调的这一点。大学的世界精神也就是一种开放的精神。它不单是对于大学内部各系科的开放，使得大学足以锻造出人文精神、科学理性、技术手段有效交融的大学文化；而且也是对于社会的开放，使得大学既与社会的健全发展健康互动，让社会发展的良性因素有效引导大学的发展，也让大学的新兴观念作用于社会，从而促进教育与社会的公平公正，以及增进全社会各个阶层的福祉。而且在一个全球化的时代，大学的开放与否已经不是对于大学机构内部的和外部社会的开放问题了，而是对于国际社会的开放问题了。国际公认的大学理念、大学制度、大学运作机制、大学举措，就应当获得它相应的国际化的中国回应。在一个全球化时代，我们已经丧失了以一种独特的社会政治理由拒斥国际化的大学理念、制度机制、举措的合法性了。于是我们中国的大学，应当习惯于一种国际化的大学运作方式。教育管理当局应当给予大学更多的自主权，大学应当学会自律有效地应用这些权利。大学当局应当审慎地采纳国际化的教育进路、教育方案、教育内容、教育机制。诸如教育内容的国际化标准、知识传授的普遍化准则，都是我们应当纳入国际化大学建设的议题之中的。为此，我们的大学应当增强当局与大学的互动，增强大学与社会的互动、增强大学内部各个部门、系科、师生之间的互动，这也是建立一流大学的题中应有之义。

　　 其三，这种考量，必然是希望形态的。我们的大学发展是落后于先进的西方国家的。我们的大学发展态势相比于西方大学也是令人忧虑的。但是这并不意味着我们中国的大学发展就是没有希望的。相反，我们对于大学发展态势的反省、我们对于大学发展问题的反思、我们对于大学发展的合理预期、我们对于大学发展的理智筹划、以及对于大学发展的扎实支持，是我们中国大学发展，乃至于生长一些世界一流大学的强劲动力。希望就在我们的行动中展现。我们能否走出发展现代中国大学的急功近利境地、告别约束大学发展的社会政治僵化理念、有效控制大学发展的宏观局面、强化大学的自治自律意识、增强大学有效产出的比率、解决大学发展的制度短缺问题，对于我们实现建设世界一流大学的希望具有现实的制约。只要我们“怀着期望前行”，努力推进“现代大学”的建设，世界一流大学就会出现在中国这片土壤上。

　　 其四，这种考量，必然是当下针对的。从全球化的视角考量中国大学发展的问题，不是仅仅着眼于未来的一个理论游戏。它是要针对中国当下大学发展的问题，找出中国大学发展的病症、病因，发现它的病理与救治之方。所以，我们思考的指向是远大的，但是关怀上是当下的。我们得动心忍性，对于中国大学发展中存在的弊端痛下决心加以治理——这对于教育主管当局而言就是要改变支配性地对待大学的态度，对于大学当局而言就是要组织有效资源为大学发展提供健全机制，对于大学教师而言就是要寻找到学术自由与学术责任的契合点，对于大学学生而言就是要确立学习与超越的有机交汇意识，对于社会而言就是要宽容大学的独特性而不是僵化地要求大学与其他社会机构（如公司、行政机关）那样投入产出。这样中国大学的发展就有希望从当下开始诊治它的政治病、社会病以及机构病。就此而言，全球化处境中的中国大学发展绝对是行动形态的，而不是观念争执的。

注释：
[1] 参见艾伦·布鲁姆：《走向封闭的美国精神》，中国社会科学出版社1994年版。
[2] 参见吉登斯：《现代性的后果》。译林出版社2000年版。
[3] 参见戴维·赫尔德等：《全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化》，社会科学文献出版社2001年版。
[4] 参见金耀基：《大学之理念》中“现代性，全球化与华人教育”。三联书店2001年版。
[5] 参见弗兰斯·F·范富格特主编：《国际高等教育比较研究》“前言”、“第一章：国际高等教育政策总论”。浙江教育出版社2001年版。
[6] 参见陆建华：《中国社会问题报告》，第七章“教育问题”。石油工业出版社2002年版。
[7] 参见杨东平编：《大学精神》“前言：重温大学精神”。辽海出版社2000年版。
[8] 参见《国际高等教育政策比较研究》中对于发达国家教育政策的描述与分析。
[9] 参见杨东平：《恢复教育的人文性、民主性和公正性》，载《2001——2002·东方·人文备忘录》，光明日报出版社2002年版。以及陆建华：《中国社会问题报告》“教育问题”部分。
[10] 参见金耀基：《大学的理念》中“在世纪之交谈大学之理念与角色”部分。以及刘安之、黄俊杰主编：《大学理念与实践》中“从当前台湾高等教育脉络论大学与产业界之关系”一文。逢甲大学、台湾通识教育学会1999年版。
[11] 参见任剑涛：《学术贫困与学者自律》，载《2001——2002·东方·人文备忘录》。
[12] 关于学术界近期的一系列事件以及大学评价的争议，可以参考著名的学术网站“世纪中国”（网址www.cc.org.cn）近期的“世纪沙龙”。
[13] 参见江泽民“在庆祝北京师范大学建校一百周年大会上的讲话”。
[14] 参见台湾中央大学校长刘兆汉“大学特色之建立”，载刘安之、黄俊杰编：《大学理念与实践》。
[15] 参见任剑涛：《大学的主义与主义的大学——北大百年与中国现代大学精神的嬗变》，载《东方文化》1998年11期。以及钟叔河、朱纯编：《过去的学校》，湖南教育出版社1982年版。
[16] 参见《南方日报》2002年10月22日“时政”版相关报道。
[17] 奥尔特加·加塞特：《大学的使命》，第99页，浙江教育出版社2001年版。
[18] 参见同上书，第五章“文化与科学”。
[19] 参见金耀基著《大学的理念》中所收“大学之理念、性格及其问题”一文。
[20] 参见杨雪冬、王列：“关于全球化与中国研究的对话”。载胡元梓、薛晓源主编：《全球化与中国》，中央编译出版社1998年版。
[21] 参见王留栓：“高等教育的国际化及其中国特色之路”，载同上书。
[22] 参见金耀基：《大学之理念》所收“大学的世界精神——为‘新亚书院龚雪因先生访问学人计划’之成立而写”。 ]]> http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535433#comment 512 Wed, 30 Apr 2008 06:03:53 GMT http://622007973.qzone.qq.com/blog/1209535433